Prace nad projektem ustawy zakładającym daleko sięgającą przebudowę ustroju prokuratury zostały zakończone. Kluczowym, choć niejedynym, ważnym jej postanowieniem ma być rozdzielenie połączonych we wczesnych latach 90. urzędów ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego. Przeciw takiemu zamiarowi występuje opozycyjne Prawo i Sprawiedliwość. Prezydent RP zapowiedział już zawetowanie tej ustawy. Teraz pewnie rozegra się wokół niej ostra batalia polityczna.

Warto więc zadać sobie pytanie, jakie argumenty przemawiają przeciw rozdzieleniu prokuratora od ministra, a jakie za nim. Zauważyć przede wszystkim należy, że przepisy obowiązującej konstytucji z 1997 roku wymieniają prokuratora generalnego wśród podmiotów uprawnionych do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, a o ministrze sprawiedliwości wspominają jedynie jako o osobie wchodzącej z urzędu w skład Krajowej Rady Sądownictwa.

Przepisy te nie przesądzają jednak, czy urzędy ministra i prokuratora generalnego mają być połączone w jednym ręku czy rozdzielone. O połączeniu takim decyduje jedynie ustawa o prokuraturze z 1985 r., wielokrotnie później nowelizowana. Stąd oddzielenie tych stanowisk nie wymaga zmiany konstytucji, co niezmiernie ułatwia jego przeprowadzenie.Przeciw planowanej reformie podnosi się głównie dwa zarzuty. Pierwszy z nich odwołuje się do dalekiej, ale niezapomnianej jeszcze, PRL-owskiej przeszłości, gdy instytucja prokuratury wraz z jej najwyższym szefem – prokuratorem generalnym stanowiła oddzielny człon organów władzy państwowej. Konstytucja z 1952 r. w art. 64 stanowiła, że „prokurator generalny Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej strzeże praworządności ludowej, czuwa nad ochroną własności społecznej, zabezpiecza poszanowanie praw obywateli”, a także „czuwa nad ściganiem przestępstw godzących w ustrój, bezpieczeństwo i niezawisłość” PRL. Wraz z zasadą „przewodniej roli PZPR w budowie socjalizmu” uregulowanie to miało realizować tzw. leninowski model prokuratury. Model ten dostatecznie się skompromitował i było rzeczą oczywistą, że wraz ze zmianą ustroju państwa zostanie zakwestionowany.

Drugim argumentem mającym przemawiać przeciw planowanej zmianie jest ten, iż rozdzielenie urzędów ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego pozbawia rząd możliwości skutecznej realizacji jednej z jego konstytucyjnych powinności, jaką jest zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego państwa oraz porządku publicznego (art. 146 ust. 4 pkt. 7 Konstytucji RP z 1997 r.). Prokuratura jako instytucja, której głównym zadaniem jest walka z przestępczością, stanowi zatem niezbędne narzędzie w rękach władzy wykonawczej pozwalające wywiązywać się z nałożonego na nią obowiązku.

Każdej z powyższych tez przeciwstawiane są warte rozważenia kontrargumenty.

Ścisła więź łącząca prokuraturę z sądami i trybunałami podsuwa myśl, że ich położenie ustrojowe powinno być podobne

Istnienie prokuratury jako instytucji odrębnej od rządowego pionu władzy wykonawczej nie oznacza powrotu do rozwiązań i praktyk z czasów PRL. Istotą tzw. modelu leninowskiego było ścisłe podporządkowanie prokuratury nadzorowi partii rządzącej. Prokuratura w tamtych czasach w żadnym razie nie była organem instytucjonalnie i funkcjonalnie niezależnym. Obecne rozwiązanie taką niezależność ma właśnie zapewnić. Lecz czy niezależność jest prokuraturze potrzebna?

Doświadczenia ostatnich kilkunastu lat wskazują, że tak. Każdy minister, a więc również minister sprawiedliwości, jest nie tylko politykiem, ale także eksponentem stronnictwa, które w danym czasie dysponuje samodzielnie lub wespół z innymi stronnictwami większością parlamentarną i tworzy rząd. Z natury rzeczy nie może być w swych działaniach publicznych politycznie bezstronny.

Tymczasem ustawa o prokuraturze (art. 7) wymaga, aby prokuratorzy, a więc i prokurator generalny, kierowali się zasadą bezstronności, w oderwaniu od wszelkich preferencji albo niechęci partyjnych.

Częste zmiany rządu i ruch na stanowisku ministra sprawiedliwości powodują, że prokuratorzy działają w warunkach niezapewniających im koniecznego spokoju i stabilności. Utrudnia to znacznie zachowanie innej ważnej zasady ich pracy, a mianowicie zasady niezależności (art. 8 ust. 1 ustawy z 1985 r.). Istnieje nadzieja – choć nie całkowita pewność – że gdy na urząd prokuratora generalnego nie będzie mógł być powoływany partyjny polityk, a przez ustanowienie kadencji na stanowiskach kierowniczych w prokuraturze zapewni się wolną od partyjnych oddziaływań pewność i stabilność w jej pracy, zostanie wyeliminowana część przynajmniej niepokojących zjawisk, jakie obserwuje się obecnie w funkcjonowaniu tej instytucji.

Rząd, będąc odpowiedzialny za bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny, ma w swej dyspozycji wiele innych, poza prokuraturą, organów publicznych pozwalających wywiązać się mu z jego konstytucyjnych zadań. Należą do nich m.in. policja, liczne służby specjalne, np. CBA, ABW, CBŚ, a w sytuacjach skrajnych nawet siły zbrojne. Prokuratura jest organem związanym przez charakter swych obowiązków bardziej z wymiarem sprawiedliwości niż z administracją rządową.

Występuje przede wszystkim jako organ prowadzący lub nadzorujący postępowanie w sprawach karnych oraz działający jako oskarżyciel publiczny przed sądami. Może także uczestniczyć w postępowaniach sądowych w sprawach o wykroczenia, cywilnych, administracyjnych i konstytucyjnych. Ścisła więź łącząca prokuraturę z sądami i trybunałami podsuwa myśl, że ich położenie ustrojowe powinno być podobne.

Istnieje oczywiście niebezpieczeństwo, że wyodrębnienie prokuratury może spowodować zamknięcie się jej przed skuteczną, zewnętrzną kontrolą, a prokurator generalny, choć w założeniu apartyjny, może stać się uczestnikiem toczonej w kraju walki politycznej. Należałoby zatem oczekiwać, że w toku prac nad nową ustawą o prokuraturze niebezpieczeństwa te zostaną rozpoznane i zminimalizowane.

Autor jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, znawcą tematyki konstytucyjnej, stałym współpracownikiem „Rzeczpospolitej”