Dochód a pomoc społeczna

Ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej ustawa) określa kryterium dochodowe, od którego uzależnia możliwość ubiegania się o świadczenia w niej przewidziane. Zasady ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej szczegółowo precyzuje art. 8 ustawy, a w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą – ust. 5 tego artykułu. Przepis ten ustanawia dwie różne zasady ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej. Jedna odnosi się do osób prowadzących działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach ogólnych, a druga do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach ustawy z 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (dalej ustawa o zryczałtowanym podatku dochodowym).

W stosunku do osób z pierwszej z wymienionych grup sprawa jest dość prosta. Za dochód przyjmuje się bowiem przychód z tej działalności pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, obciążenie podatkiem należnym i składkami na ubezpieczenie zdrowotne oraz odliczonymi od dochodu składkami na ubezpieczenia społeczne (art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy). Ustalenie to następuje co do zasady na podstawie zaświadczenia z urzędu skarbowego.

Zadeklarowana podstawa

Odmienną zasadę przewiduje ustawa w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach ustawy o zryczałtowanym podatku dochodowym (dotyczy to również opodatkowania w formie karty podatkowej). W tym bowiem przypadku za dochód przyjmuje się zadeklarowaną przez wnioskodawcę podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, a jeżeli z tytułu prowadzenia tej działalności nie istnieje obowiązek ubezpieczenia społecznego, przyjmuje się kwotę najniższej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne.

Wątpliwość dotyczyć może w tym przypadku sytuacji, w której – zgodnie z brzmieniem przepisu ustawy – wnioskodawca pomocy społecznej przedstawi własne oświadczenie o wysokości uzyskanego dochodu. Przepis ustawy stanowi bowiem, iż za dochód „przyjmuje się kwotę zadeklarowaną w oświadczeniu tej osoby", a zatem wystarczające jest własne oświadczenie wnioskodawcy, a nie zaświadczenie z urzędu skarbowego. Niejednokrotnie w konkretnych sprawach wnioskodawcy przedstawiają właśnie własne oświadczenia o dochodzie, co należy uznać za zgodne z literalnym brzmieniem wskazywanego powyżej przepisu. Problem pojawia się w sytuacji, gdy równocześnie organ pomocy społecznej dysponuje zaświadczeniem z urzędu skarbowego, które wykazuje inną wartość dochodu wnioskodawcy. Co do zasady zgodnie z brzmieniem przepisu organy winny przyjąć za wiarygodne dane o dochodzie podane przez wnioskodawcę w jego oświadczeniu. Gdyby jednakże podjęły wątpliwość, czy też już dysponowały odmiennymi danymi co do dochodu wnioskodawcy, to powstaje pytanie, które z oświadczeń winny traktować jako wiążące. Innymi słowy, czy organy mogą odmówić mocy dowodowej oświadczeniu wnioskodawczyni, uznając je za niewiarygodne?

Sprawy trafiają na wokandę

Orzecznictwo sądów administracyjnych, w których sprawy o takim stanie faktycznym nie są rzadkością, w pełni akceptują stanowisko, iż dopuszczalne jest oparcie się przy wyliczaniu dochodu na zaświadczeniu z urzędu skarbowego, a nie na oświadczeniu samego wnioskodawcy, choć literalnie czytany przepis ustawy sugerowałby co innego.

Sądy zgadzają się co prawda, że w przypadku osób prowadzących działalność podlegającą opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym ich dochód ustala się na podstawie dochodu deklarowanego przez tę osobę w oświadczeniu, ale podkreślają zarazem, iż oświadczenie takie – jak każdy inny dowód w sprawie – podlegać winno ocenie organu orzekającego.

Jeśli zatem organ pomocy społecznej poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do wiarygodności oświadczenia strony o wysokości dochodu wskazanego w oświadczeniu, to wręcz obowiązkiem tego organu będzie zweryfikowanie tych ustaleń i dokonanie własnych wyliczeń. W szczególności nakaz taki zaistnieje w sytuacji, gdy organ dysponuje zaświadczeniem z urzędu skarbowego i z porównania obydwu dokumentów jednoznacznie wynika rozbieżność co do faktycznego dochodu wnioskodawcy.

Weryfikacja uzyskanych danych

W zakresie uprawnień wynikających z oceny dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 k.p.a.) oraz swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) organ administracyjny może i powinien podjąć czynności procesowe, gdy według jego oceny oświadczenie strony nie potwierdza rzeczywistych rezultatów uzyskanych z innego źródła (np. postępowania podatkowego i wydanego w jego ramach zaświadczenia).

Organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania prawa do świadczeń rodzinnych winien zatem podjąć czynności zmierzające do weryfikacji uzyskanych danych, gdy zebrany materiał dowodowy wywołuje wątpliwości co do zgodności oświadczenia strony z rezultatami postępowania podatkowego.

Dane dotyczące dochodu podatnika wykazane w zaświadczeniu urzędu skarbowego – w sytuacji ewidentnych rozbieżności z danymi z oświadczenia strony – uzyskują walor podstawy do ustalenia faktycznych, wiarygodnych danych o wysokości dochodu strony w postępowaniu o przyznanie świadczeń pomocy społecznej. Zaświadczenie stanowi bowiem urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez konkretny organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 217 § 2 i art. 218 § 1 k.p.a.) – por. np. wyrok NSA z 25 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1368/08; wyrok WSA w Kielcach z 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 154/08; wyrok WSA w Gdańsku z 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 23/09. Dane zawarte w zaświadczeniu są więc wiążące zarówno dla organu, jak i dla sądu administracyjnego.

Zaświadczenie skarbówki podstawą

Dla jasności sytuacji wskazać jeszcze należy, iż organy nie mogą jednak samodzielnie ustalać okoliczności z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wbrew treści dołączonego do wniosku zaświadczenia z urzędu skarbowego. Dotyczy to sytuacji, gdy wnioskodawca sam złożył takowe zaświadczenie, a w ocenie organów stan faktyczny (wysokość dochodów) jest inny. Wówczas organy nie mogą samodzielnie przeprowadzić postępowania zastępującego czynności procesowe postępowania podatkowego oraz ustalić, czy przychód podlega opodatkowaniu na zasadach ogólnych, ustalić dochód oraz należny podatek odmiennie od rezultatów postępowania podatkowego odzwierciedlonych w zaświadczeniu.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania prawa do świadczeń z pomocy społecznej może jedynie podjąć czynności zmierzające do weryfikacji, we właściwym trybie (a więc poprzez wydanie nowego zaświadczenia przez uprawnionego naczelnika urzędu skarbowego), gdy zebrany materiał dowodowy wywołuje wątpliwości co do zgodności zaświadczenia z rezultatami postępowania podatkowego. Jeśli zaś organ administracyjny podjąłby próbę weryfikacji zaświadczenia bez podstaw ku temu w zebranym materiale dowodowym i samodzielnie ustalił okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego (przychód, dochód, należny podatek), to naruszyłby przepisy prawa.

Robert K. Adamczewski - doktor prawa, referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

Zarówno organy orzekające o prawie do pomocy społecznej, jak i sądy administracyjne takie sprawy rozpoznające są uprawnione do zakwestionowania danych z oświadczenia wnioskodawcy i oparcia się na danych zawartych w treści zaświadczenia z urzędu skarbowego. Jednocześnie dane dotyczące dochodu podatnika wykazane w zaświadczeniu urzędu skarbowego nie podlegają ocenie organów administracji właściwych w sprawach ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Organy nie mogą samodzielnie dokonywać ustaleń co do dochodu innych niż te urzędowe.

podstawa prawna:

ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej