Pismo rzecznika praw obywatelskich (RPO-598169-III/08/MRP) dotyczące nabycia statusu bezrobotnego przez osoby posiadające wpis do ewidencji działalności gospodarczej

Chciałbym poinformować Panią Minister, że w kręgu zainteresowań rzecznika praw obywatelskich znajdują się od dłuższego czasu zagadnienia związane z możliwością nabycia statusu bezrobotnego przez osoby posiadające wpis do ewidencji działalności gospodarczej.

Sytuacja powyższej grupy osób jest od 26 listopada 2007 r. regulowana art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f [link=http://aktyprawne.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=269029]ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.)[/link], zwanej dalej ustawą w brzmieniu: „nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników".

Z powyższego przepisu wynika, że za bezrobotnego nie może zostać uznana osoba, która posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej na podstawie przepisów [link=http://aktyprawne.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=79916]ustawy z 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.)[/link].

Efektem obowiązywania przepisu w takim kształcie jest niemożność uznania za bezrobotnego osoby posiadającej wpis do ewidencji działalności gospodarczej z określonym późniejszym terminem rozpoczęcia tejże działalności, czy też osoby, która zawiesiła wykonywanie działalności gospodarczej.

[b]Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie powinno wyłączać osób posiadających takowy wpis z grupy osób mogących zarejestrować się w charakterze bezrobotnego (oczywiście o ile spełniają pozostałe ustawowe przesłanki)[/b]. Posiadanie wpisu nie łączy się z jakimikolwiek określonymi profitami oraz nie wpływa na zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. W związku z tym wyłączenie powyższej grupy osób wydaje się nieuzasadnione.

Inaczej zaś zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich powinna być kształtowana sytuacja osób, które zaprzestały wykonywania działalności gospodarczej (lub też jej nigdy nie podjęły) a nie wykreśliły wpisu do ewidencji gospodarczej, gdyż nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku poinformowania organu ewidencyjnego o tym zdarzeniu.

Poruszając to zagadnienie należy także wskazać, że w okresie wcześniejszym przepis ten obowiązywał w brzmieniu: „nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników". Poprzednio obowiązujące rozwiązanie trzeba uznać za korzystniejsze, gdyż umożliwiało osobom nie prowadzącym działalności gospodarczej zarejestrowanie się w charakterze bezrobotnego lub też pozostanie w rejestrze bezrobotnych bez potrzeby wykreślenia wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Pogląd ten zresztą do 12 listopada 2008 r. podzielało także Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (wynika to z prezentowanej interpretacji znowelizowanego art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy; temat ten będzie rozwinięty dalej).

Niezależnie od powyższego pragnę poinformować Panią Minister, iż Rzecznik Praw Obywatelskich stara się obserwować stosowanie w praktyce przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Normą jest (co ma kapitalne znaczenie jeżeli chodzi o jednolitość stosowania prawa), że organy pierwszej instancji prowadzące postępowanie administracyjne w indywidualnych sprawach kierują się interpretacjami wydawanymi przez Ministra lub Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (najczęściej Departament Rynku Pracy).

Niestety interpretacje dotyczące konkretnych przepisów zmieniają się, a ich treść czasami znacząco odbiega od literalnego brzmienia przepisu. Przykładem tego może być „historia" wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, w brzmieniu aktualnie obowiązującym.

Departament Rynku Pracy w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej poinformował[b] pismem z dnia 27 czerwca 2008 r., znak: DRP-X-0212-377-2-SS/08[/b], Powiatowy Urząd Pracy w Gostyniu, że: „Zwrot zawarty w znowelizowanym art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy (...) należy rozumieć w ten sposób, iż dana osoba nie może być bezrobotnym od dnia, który został określony jako dzień podjęcia działalności podczas wpisu tej działalności do ewidencji (...)

A zatem osoby, które posiadają wpis do ewidencji działalności gospodarczej ale wskazany we wpisie termin rozpoczęcia tej działalności jeszcze nie nadszedł nie są pozbawiane statusu bezrobotnego aż do dnia terminu wskazanego we wpisie (...)". Pisma o tej lub podobnej treści były w 2008 r. (najprawdopodobniej od kwietnia) wysyłane także i do innych powiatowych urzędów pracy oraz do urzędów wojewódzkich, co spowodowało stosowanie przywołanego przepisu w sposób wskazany przez Ministerstwo.

W związku z tym, że przywołana powyżej interpretacja pasowała do wcześniejszego brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich zwróciło się pismem z dnia 31 października 2008 r. do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z prośbą o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Ministerstwo w dalszym ciągu podtrzymuje interpretację przepisu przedstawioną w piśmie do Urzędu Pracy.

W dniu 12 listopada 2008 r. Ministerstwo skierowało pismo do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich (DRP-X-0212-588-2-SS/08), w którym poinformowało, że: „Mając jednak na uwadze Państwa opinię, iż interpretacja ta nie jest prawidłowa jak też zgłaszane przez organy zatrudnienia uwagi, co do zasadności takiej wykładni oraz prośbami kierowanymi do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o rozważenie jej zmiany, po ponownym przeanalizowaniu sprawy informujemy, iż odstępujemy od prezentowanej wykładni.". Pismo to jednocześnie zostało wysłane do wiadomości wojewodów, starostów i dyrektorów powiatowych urzędów pracy oraz opublikowane dnia 8 grudnia 2008 r. na portalu publicznych służb zatrudnienia ([link=http://www.psz.praca.gov.pl/]www.psz.praca.gov.pl[/link]).

Sposób sformułowania tego pisma spowodował, że wiele powiatowych urzędów pracy zwróciło się (telefonicznie) do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich z prośbą o udzielenie wyjaśnień co do treści pisma Ministerstwa (w tym o przedstawienie pytania zadanego Ministerstwu) oraz o udzielenie informacji co do sposobu postępowania w konkretnych sprawach (czego nie uczyniono).

Działania takie jak powyżej opisane należy uznać za wyjątkowo niepokojące i niebezpieczne, gdyż prowadzą one do „korygowania" stanu prawnego według bieżących i doraźnych potrzeb, a także eliminują wolę ustawodawcy w procesie stosowania prawa (za przejaw woli ustawodawcy należy uznać wyraźną zmianę brzmienia omawianego przepisu). W przedstawionej sytuacji przy niezmienionym od 26 października 2007 r. brzmieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy obowiązuje już trzecia wykładnia tego przepisu (literalne brzmienie przepisu i dwie interpretacje Ministerstwa), w tym wykładnie zawarte w interpretacjach Ministerstwa są diametralnie od siebie różne i kompletnie odmiennie regulują sytuację osób zainteresowanych obowiązywaniem tego przepisu.

Efektem zmiany interpretacji przepisu jest chociażby wyjątkowe skomplikowanie sytuacji prawnej bezrobotnych chcących uzyskać od starostów środki na podjęcie działalności gospodarczej, gdyż osoby te najczęściej posiadają już wpis do ewidencji działalności gospodarczej z określonym późniejszym terminem jej rozpoczęcia.