Unia Europejska jest nie tylko wspólnotą opartą na demokracji i rządach prawa. To także organizacja, której sposób funkcjonowania sprzyja rządom niedemokratycznym i może umacniać ich autorytarne zapędy. Ten paradoks staje się fundamentalnym problemem w związku z uruchamianym właśnie Funduszem Odbudowy.

Symbolicznym wyrazem dylematu, przed którym stoi Unia i od którego rozwiązania zależeć będzie jej przyszłość, było objęcie przewodnictwa w Unii Europejskiej przez Słowenię. Jej premier Janez Janša jest politycznym sojusznikiem Jarosława Kaczyńskiego i Viktora Orbána. Walczy z niezależnymi sędziami i prokuratorami, ogranicza wolne media, a na ceremonii przejęcia na pół roku unijnego steru deklarował pełne poparcie dla dyskryminujących mniejszości seksualne ustaw uchwalonych przez węgierski parlament.

Szefowa nowo utworzonej prokuratury europejskiej, mającej ścigać korupcję i defraudację unijnych pieniędzy, mówi o „wysokim ryzyku" takich zjawisk w Słowenii. Wbrew zobowiązaniom Janša nie wysłał bowiem słoweńskich prokuratorów do tej instytucji, uniemożliwiając jej działanie na terenie swojego kraju. Mimo to Komisja Europejska zdecydowała się rekomendować państwom członkowskim przekazanie Słowenii 2,5 mld euro z bezprecedensowego programu solidarnościowego, jakim jest utworzony w tym roku Fundusz Odbudowy przeznaczony na walkę z ekonomicznymi skutkami pandemii. Polska ma otrzymać z niego prawie 24 mld euro do 2025 r. (niezależnie od środków z budżetu UE).

Filar autorytaryzmu

To nie pierwszy raz, kiedy pieniądze unijne bez należytych gwarancji i kontroli trafiają do rządów, gotowych wykorzystać je nie tylko na cele rozwojowe, lecz także do umocnienia oligarchicznych lub autorytarnych struktur. System Orbána nigdy nie powstałby w takim tempie bez unijnych pieniędzy, które bezpośrednio (poprzez gigantyczną korupcję) i pośrednio (poprawiając standard życia obywateli) stanowią jego niezbędny filar. Ryzyko podobnych zjawisk jest dzisiaj szczególnie wysokie nie tylko w Słowenii, lecz zwłaszcza w Polsce.

Pieniądze z Funduszu Odbudowy są łatwiej dostępne, zaś ich wydatkowanie podlega znacznie słabszej weryfikacji przez Unię niż fundusze z „tradycyjnego" budżetu UE. Chodzi o to, by wydać je jak najszybciej i bez zbędnych formalności, bo gospodarka musi prędko odbić się od dna. Inaczej niż w przypadku „zwykłych" funduszy nie będzie drobiazgowych kontroli wszystkich faktur, precyzyjnie określonych przez UE kryteriów i pełnej przejrzystości konkursów. Dla Komisji Europejskiej liczyć będzie się głównie to, czy osiągnięty został zamierzony rezultat (np. renowacja szpitala), a nie w jaki dokładnie sposób do niego doszło, kto na niej zarobił i czy wszystko zgadza się w papierach.

Takie podejście jest zrozumiałe pod względem ekonomicznym. Ale opiera się na założeniu, że rządy dystrybuujące te fundusze także kierują się tylko ekonomiczną kalkulacją i są zdeterminowane do tego, by ścigać nieprawidłowości. Takie założenie graniczy niestety z naiwnością.

Największym zagrożeniem dla interesów Unii i jej obywateli nie jest dzisiaj „zwykła" korupcja, za sprawą której część unijnych funduszy trafia w ręce nieuczciwych urzędników, przekupnych polityków i dobrze ustawionych firm. Jest nim umacnianie się dzięki pieniądzom z UE „wielkiej korupcji", którą w wydanej w 2020 analizie forumIdei Fundacji im. Stefana Batorego Grzegorz Makowski opisuje jako system państwowy oparty na uznaniowości i logice partykularyzmu, uprzywilejowujący rządzących i wykorzystujący zasoby na potrzeby ich i związanych z nimi środowisk. Taki klientelistyczny układ jest nieuchronną konsekwencją załamania się rządów prawa i zawłaszczenia instytucji państwowych przez rząd. Rozprzestrzenianie się takiego modelu rządów niszczy Unię od środka.

Pod dyktando

W Polsce najważniejszą rolę w jego rozwoju pełni całkowite upolitycznienie prokuratury oraz zniesienie systemowych gwarancji niezależności sądów. Od 2016 r. prokuratura jest w pełni kontrolowana przez ministra sprawiedliwości, który ma nad nią władzę niespotykaną w żadnym innym kraju europejskim: może dowolnie mianować i zwalniać prokuratorów, decydować o ich awansach i nagrodach, arbitralnie przenosić sprawy z jednej prokuratury do drugiej, osobiście wpływać na przebieg śledztw i zmieniać prokuratorów je prowadzących. Nic dziwnego, że prokuratura nie interweniuje wtedy, kiedy zagrożone są interesy partii rządzącej (jak w przypadku afery Srebrnej), czy działa pod dyktando ministra, ignorując decyzje sądów (jak w przypadku oskarżeń wobec Romana Giertycha).

Wraz z kontrolą nad sądami, stałym ograniczaniem dostępu do informacji publicznej (np. dostępu do akt umorzonych śledztw w prokuraturze) i wojną z NIK, to właśnie takie funkcjonowanie prokuratury sprawia, że zagrożenie wykorzystania „łatwych" środków unijnych z Funduszu Odbudowy do umacniania struktur „wielkiej korupcji" jest realnym scenariuszem.

Autopromocja
Wyjątkowa okazja

Roczny dostęp do treści rp.pl za pół ceny

KUP TERAZ

Wiara bowiem w to, że instytucje unijne będą skutecznie śledzić i ścigać nieprawości, opiera się bowiem wyłącznie na iluzjach. Powodem jest nie tylko konstrukcja Funduszu i determinacja UE, by za wszelką cenę wydać jego środki i nakręcić koniunkturę. Nie mniejsze znaczenie ma sposób działania unijnego systemu walki z korupcją, który opiera się przede wszystkim na współpracy z instytucjami krajowymi. Sprawy wykrywane przez unijną agencję antykorupcyjną OLAF przekazywane są do krajowych organów i to one decydują, czy postawione zostaną akty oskarżenia. UE nie ma na to żadnego wpływu. Po tym, jak Solidarna Polska wydała europejskie pieniądze przeznaczone na działania proklimatyczne na partyjny zjazd, obdarowując po drodze związane z jej politykami firmy (sprawę opisał „Newsweek" w 2016 r.), prokuratura Ziobry umorzyła postępowanie. Identyczna sprawa w Danii zakończyła się postawieniem zarzutów i odebraniem immunitetu zamieszanemu w nią politykowi.

Polska nie przystąpiła w ogóle do nowej Prokuratury Europejskiej (członkostwo nie jest obligatoryjne), która mogłaby sama prowadzić dochodzenia w naszym kraju. Bezskutecznie apelował o to Adam Bodnar na łamach „Rzeczpospolitej".

Nie jesteśmy też w systemie ARACHNE, który gromadzi dane o dystrybucji środków UE i ułatwia śledzenie nieprawidłowości. Niepokój musi wzbudzać też fakt, że Polska jest jednym z niewielu krajów, które nie zobowiązały się do zagwarantowania żadnych zasad przejrzystości, jeśli chodzi o wydatkowanie pieniędzy z Funduszu: udostępniania danych w otwartym dostępie, stworzenia portalu zbierającego takie informacje, ujawnienia ostatecznych beneficjentów funduszy i wyjaśnień, na co one poszły, publikowania raportów z audytu. Dostęp do informacji publicznej dla mediów i organizacji społecznych ma być więc zasadniczo ograniczony.

Co więcej, nie został dotąd ujawniony projekt ustawy wdrożeniowej Krajowego Planu Odbudowy, która powinna regulować kluczowe kwestie: kryteria przyznawania dotacji, zasady przejrzystości, skład i sposób funkcjonowania Komitetu Monitorującego. Zamiast tego na wniosek premiera Morawieckiego Trybunał Konstytucyjny ma w przyszłym tygodniu orzec, że decyzje unijnego Trybunału, zmierzające do przywrócenia niezależności wymiaru sprawiedliwości, nie mogą być w Polsce stosowane. Wygląda na to, że system dystrybucji środków z Funduszu Odbudowy ma być szczególnie szczelnie zamknięty przed możliwością skutecznej kontroli ze strony UE i niezależnych instytucji w kraju. Tylko retorycznym jest pytanie, czy pieniądze wydatkowane w ramach polskiego Krajowego Planu Odbudowy, które szerokim strumieniem będą też płynąć do spółek Skarbu Państwa, gmin rządzonych przez PiS i zaprzyjaźnionych firm, podlegać będą należytej kontroli ze strony organów ścigania.

Patrzeć na ręce

Unia ma od 1 stycznia do dyspozycji tzw. mechanizm ochrony budżetu, przewidziany do zastosowania właśnie w sytuacji, gdy naruszenia zasad państwa prawa i równowagi władz w państwie członkowskim zagrażają jej interesom finansowym. Jego zastosowanie może prowadzić nawet do wstrzymania wypłat, ale główny cel ma charakter prewencyjny: doprowadzenie do usunięcia systemowych problemów będących źródłem zagrożeń. Komisja powinna ten mechanizm niezwłocznie uruchomić. Istotne jest to, że chroni on odbiorców unijnych dotacji nawet w sytuacji, gdy transfery z UE zostałyby wstrzymane. Ci, którzy nabyli prawa do dotacji czy grantów, mogą dochodzić ich od własnego państwa.

Ale to środek ostateczny i niewystarczający. Przez całe lato trwać będą dyskusje nad polskim Krajowym Planem Odbudowy z Komisją Europejską i państwami UE, które ostatecznie będą decydować o tym, czy zostanie on zaakceptowany. Ten czas trzeba wykorzystać, by zagwarantować jak najskuteczniejsze bezpieczniki przeciwko pokusom „wielkiej korupcji". To zadanie Komisji, ale i dla polskiej opozycji i organizacji społecznych. Komisja powinna rekomendować przyjęcie polskiego planu tylko pod warunkiem zapewnienia wystarczających zasad przejrzystości, precyzyjnie określonych kryteriów selekcji projektów, skutecznego monitoringu przez niezależne instytucje, a także pełnego stosowania orzeczeń TSUE w naszym kraju. Powinna też zadbać o to, by organizacje społeczne patrzące rządzącym na ręce otrzymały należyte wsparcie z nowego instrumentu, jakim jest program „Obywatele, równość, prawa i wartości", promującego zasady, na jakich opiera się UE.

To właśnie od tych działań zależy, jaką Europę odbudują fundusze będące wynikiem wyjątkowej solidarności pomiędzy krajami UE: czy będzie to Europa stojąca na silnym fundamencie rządów prawa i demokracji, czy też coraz silniej podmywana przez autorytarne nurty karmiące się unijnym wsparciem. Odpowiedź na to pytanie będzie miała kluczowe znaczenie zwłaszcza dla przyszłości Polski.

Piotr Buras, dyrektor warszawskiego biura think-tanku European Council on Foreign Relations, współautor (z Piotrem Bogdanowiczem) analizy "'Wielka korupcja' za unijne pieniądze? Jak ograniczyć ryzyko dla Polski i UE" wydanej przez Fundację im. Stefana Batorego.