Rz: Prezes NBP Adam Glapiński twierdzi, że obowiązująca od 2015 r. ustawa o nadzorze makroostrożnościowym, na mocy której bank centralny ma obowiązek dbać o stabilność całego systemu finansowego, wprowadza tę instytucję na nowe wody. Ale przecież mandat NBP od dawna czynił go odpowiedzialnym za stabilność finansową…

Olga Szczepańska: NBP nie tyle był odpowiedzialny za stabilność finansową, ile miał za zadanie działać na rzecz wspierania stabilności finansowej. To jednak spora różnica. Ta wspierająca rola NBP została wpisana do jego mandatu mniej więcej dekadę temu, gdy nadzór nad sektorem bankowym został przeniesiony z banku centralnego do Komisji Nadzoru Finansowego. Wtedy też powstał Komitet Stabilności Finansowej (skupia szefów NBP, KNF, Ministerstwa Finansów i Bankowego Funduszu Gwarancyjnego – red.), powołany ustawą, która jednocześnie dawała NBP formalne podstawy do aktywnego uczestnictwa w działaniach na rzecz stabilności finansowej. W praktyce bank centralny już od dawna angażował się w tym obszarze. Przykładowo, raport o stabilności finansowej jest publikowany regularnie od 2001 r. W tym sensie ustawa z 2015 r. wprowadza bank centralny nie tyle na nowe, ile na szersze wody. NBP dostał dodatkowe zadanie – i co ma znaczenie – wyraźnie odzwierciedlone w prawie. Jest nim działanie na rzecz wyeliminowania lub ograniczenia ryzyka systemowego, co oznacza oddziaływanie na system finansowy jako całość. Odbywa się to zarówno przez osobę prezesa NBP, który jest przewodniczącym KSF w zakresie nadzoru makroostrożnościowego, jak i przez zaplecze analityczne niezbędne dla sprawowania tego nadzoru. To zaplecze tworzy bank centralny.

Czy można powiedzieć, że dotąd rola NBP w zakresie dbania o stabilność finansową sprowadzała się do tłumienia ewentualnych kryzysów, a teraz będzie polegała na zapobieganiu zawirowaniom?

Dawniej rzeczywiście NBP pełnił rolę tak zwanego kredytodawcy ostatniej instancji, zarówno dla pojedynczych banków, jak i całego sektora. Innymi słowy, wspierał płynność w sektorze finansowym. Po 2015 r. wzmocniona została jego rola zapobiegawcza, prewencyjna. Wspomniane raporty o stabilności finansowej też miały taki prewencyjny charakter, ponieważ mogliśmy w nich informować o ryzykach i stymulować odpowiednie zmiany zachowań po stronie uczestników rynku. Ale to był miękki instrument. Teraz NBP może oddziaływać na sektor finansowy nie tylko polityką informacyjną, ale także proponować zmiany o charakterze regulacyjnym poprzez swoją aktywną rolę pełnioną w KSF.

W Polsce była potrzeba utworzenia nadzoru makroostrożnościowego? Przecież nasz sektor finansowy okazał się wyjątkowo stabilny, przez kryzys przeszliśmy właściwie suchą stopą. Te problemy, które się pojawiły – np. upowszechnienie kredytów frankowych, kłopoty SKOK-ów – nie miały zaś skali prawdziwie systemowej.

Właśnie dlatego, że nie mieliśmy kryzysu, mogliśmy wprowadzić nadzór makroostrożnościowy w czasach spokoju. Dzięki temu ma on szansę się rozwijać i być bardziej skuteczny. Polityka makroostrożnościowa jest właściwie bezzębna w momencie kryzysu, nie nadaje się do jego gaszenia. Z definicji chodzi w niej o to, aby zapobiegać kryzysom, nie dopuszczać do kumulacji ryzyka. W tym świetle w Unii Europejskiej organy makroostrożnościowe powstały w dość niefortunnym momencie, tj. w okresie kulminacji kryzysu.

Jakie narzędzia w zakresie nadzoru makroostrożnościowego ma do dyspozycji NBP, albo precyzyjniej rzecz ujmując – KSF pod wodzą NBP?

Może sięgać po wszystkie klasyczne instrumenty makroostrożnościowe, choć nie wszystkie z nich są wymienione explicite w ustawie. To m.in. możliwość wprowadzenia dodatkowych buforów kapitałowych dla banków, np. antycyklicznego bufora kapitałowego. Za pomocą bufora ryzyka systemowego może różnicować wymogi kapitałowe dla poszczególnych typów aktywów. Przykładowo, jeśli grupa banków angażuje się w działalność, z którą wiąże się wyższe ryzyko, może wymagać wyższych zabezpieczeń kapitałowych dla tej działalności. Istnieje także możliwość różnicowania wag ryzyka dla poszczególnych kategorii aktywów. Są to narzędzia wpływające na kredytodawców, ale może też oddziaływać na kredytobiorców poprzez np. wpływ na ustalanie limitów w zakresie obciążenia bieżących dochodów kosztami obsługi długu (wskaźnik DSTI) lub w zakresie relacji całkowitego zadłużenia do dochodów (wskaźnik DTI), jak również wskaźników określających wartość dostępnego kredytu (tj. maksymalna kwota kredytu w stosunku do wartości zabezpieczenia, tzw. LTV).

Te narzędzia są bezpośrednio w gestii KSF?

W polskim porządku prawnym KSF nie może wydawać powszechnie wiążących norm. Musi być więc wspierany, głównie przez Ministerstwo Finansów, ale także KNF lub BFG. Mechanizm działania nadzoru makroostrożnościowego jest taki, że KSF wydaje rekomendacje, które może kierować do BGF, KNF, MF albo NBP. Rekomendacje nie są wiążące, ale ich adresaci są zobowiązani poinformować o wykonaniu rekomendacji lub muszą się wytłumaczyć z tego, że się do nich nie zastosowali. I tak kompetencja do ostatecznego wydawania rozporządzeń w sprawie wysokości bufora antycyklicznego lub bufora ryzyka systemowego została przypisana MF, a KNF podejmuje ostateczne decyzje w sprawie bufora dla instytucji o znaczeniu systemowym. Ta ostatnia też wprawdzie nie może wydawać wiążących rozporządzeń, ale ma realny wpływ na postępowanie banków jako nadzorca mikroostrożnościowy. Komitet ma także prawo wydawać stanowiska, w których przedstawia swoje oceny dotyczące np. narastającego ryzyka dla stabilności finansowej i w ten sposób może zwiększać świadomość oraz wpływać na zachowania uczestników rynku.

Prezes Glapiński opowiada się za przeniesieniem nadzoru nad bankami z KNF do NBP. Czy to jest rzeczywiście potrzebne, skoro obie instytucje współpracują w ramach KSF?

Niewątpliwie poprzez KSF współpraca między NBP a KNF została wzmocniona, ale wciąż nie ma pełnej synergii instytucjonalnej. Każda z instytucji reprezentowanych w KSF jest niezależna i realizuje swoje własne cele w sposób przez siebie uznawany za optymalny. W ramach KSF spotykają się szefowie tych instytucji, którzy wcale nie muszą się ze sobą zgadzać. Wprawdzie w sytuacji, gdy w KSF jakaś decyzja nie cieszy się poparciem większości członków, decydujący jest głos prezesa NBP, ale i tak niekiedy potrzebne będą kompromisy.

Gdyby NBP objął nadzór nad bankami i okazał się nadzorcą bardziej restrykcyjnym, niż KNF, to działalność bankowa mogłaby się wymykać do innych branż sektora finansowego, grożąc rozwojem tzw. szarej strefy bankowej. Może jednak należy utrzymać zintegrowany nadzór, obejmujący wszystkie branże finansowe – od banków, przez ubezpieczycieli, domy maklerskie i firmy inwestycyjne – niezależnie od tego, czy miałby się tym zajmować NBP, czy nadal KNF?

To prawda, że system finansowy to naczynia połączone. Jeśli komuś utrudnimy pełnienie pewnych usług, to przejmie je ktoś inny. W Unii Europejskiej udział instytucji z sektora pozabankowego dynamicznie rośnie w ostatnich latach i tam w zdecydowanej większości krajów nadzór nad całym systemem finansowym jest zintegrowany w jednej instytucji, z reguły jest to bank centralny. Ale w naszym systemie finansowym banki wciąż są głównym źródłem finansowania gospodarki, odpowiadają za ponad 70 proc. aktywów systemu finansowego, a w efekcie są także głównym źródłem ryzyka systemowego.

Krytycy polityki makroostrożnościowej ostrzegają, że daje ona organom nadzoru zbyt duże pole do uznaniowych decyzji, może przerodzić się w ręczne sterowanie systemem finansowym. Polityka pieniężna, którą dotąd zajmowały się banki centralne, jest bardziej oparta na regułach i przewidywalna. Nie obawia się Pani, że NBP – jako główny organ nadzoru makroostrożnościowego – będzie narażony na ataki np. ze strony polityków?

Podstawowa różnica między oddziaływaniem na stabilność finansową a oddziaływaniem na stabilność monetarną jest taka, że tę drugą łatwo jest zdefiniować i skwantyfikować w postaci konkretnego celu inflacyjnego. Cel inflacyjny albo jest spełniony, albo nie. W przypadku polityki makroostrożnościowej takiej ilościowej kotwicy rzeczywiście nie ma, bo jeszcze nikt nie wymyślił wskaźnika, który definiowałby stabilność finansową, ale też nie jest tak, że decyzje są dyskrecjonalne. One muszą być poparte szczegółowymi analizami, a w przypadku niektórych instrumentów, np. bufora antycyklicznego, mamy do dyspozycji konkretną metodologię i wzory, które pozwalają określić, kiedy trzeba zwiększać wskaźnik bufora, a kiedy go obniżać. Metodologie te są publikowane na stronie internetowej NBP i mogą być oceniane przez rynek. Zgadzam się jednak, że wyzwaniem dla polityki makroostrożnościowej jest skuteczne wyjaśnianie konkretnych decyzji społeczeństwu. Dbanie o stabilność finansową wymaga bowiem działań prewencyjnych, które siłą rzeczy podejmuje się wtedy, gdy mało kto widzi taką potrzebę. Pozytywne efekty tych działań są widoczne dopiero w długiej perspektywie, natomiast ich skutki są odczuwalne dla banków i klientów od razu. Przykładowo, podwyższenie wymogów dotyczących wkładu własnego przy zakupie nieruchomości odczuje każdy kredytobiorca już w momencie zaciągania kredytu. To samo dotyczy wyższych wymogów kapitałowych, które skutkują tym, że na każdą udzieloną jednostkę kredytu bank będzie musiał odłożyć wyższą porcję kapitału, co – przy innych czynnikach niezmienionych – spowoduje wzrost kosztów kredytu. Trudno jest udowodnić społeczeństwu, że te niepopularne decyzje przyczynią się do zapobieżenia boomowi kredytowemu, a następnie kryzysowi gospodarczemu w przyszłości, którego koszty odczuliby wszyscy. To sprawia, że organ makroostrożnościowy może mieć pokusę zaniechania działania, gdy jest ono potrzebne, ale jednocześnie jest niepopularne politycznie i społecznie. Jest to moim zdaniem argument za powierzeniem tej roli bankom centralnym, które cieszą się utrwaloną i niekwestionowaną niezależnością, co czyni ich decyzje niepodatne na cykl polityczny.