- Do urzędu miasta wpłynęła skarga na przewodniczącego rady miejskiej w trybie art. 227 kodeksu postępowania administracyjnego. Rada miasta uznała że nie jest właściwa do zajęcia się sprawą i że właściwy jest wojewoda. Jednak wojewoda stwierdził nieważność naszej uchwały. Istnieje bowiem domniemanie kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach na podstawie art. 227 k.p.a. Czy słusznie?

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wspomniana zasada legalności zobowiązuje ograny władzy publicznej, a więc także organy samorządu terytorialnego, do działania na podstawie i w granicach prawa.

Czytaj także: Skargi na przewodniczącego nie rozpatrzy rada

W świetle powyższej zasady obowiązkiem organów stanowiących prawo jest respektowanie zakresu upoważnienia ustawowego, na mocy którego ustawodawca przekazał określony zakres spraw do unormowania organom jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to zarazem zakaz domniemania kompetencji danego organu. Przykładowo, w jednym z nowszych orzeczeń, tj. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 3 lipca 2018 r. (sygn. akt I SA/Gl 484/18) podkreślono: naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Z powyższego wynika więc, że argument wojewody o domniemaniu kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach (w tym w zakresie rozpoznania skargi na przewodniczącego rady gminy) jest prawnie wadliwy.

Natomiast ocena merytoryczna podanego stanu faktycznego wymaga odniesienia się do stosownych regulacji ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). W szczególności na uwagę zasługuje art. 229 pkt 1 k.p.a., z którego wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa - wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Z powyższego wynika, że zasadniczo organem właściwym do rozpoznania skargi z art. 227 k.p.a., jest wojewoda, wyjątkowo regionalna izba obrachunkowa. Warto w tym miejscu jednak podkreślić, że wspomniany art. 227 (ani żaden inny przepis) nie określa wprost, jaki podmiot jest upoważniony do rozpatrywania skarg na działalność przewodniczącego rady gminy.

W ocenie podanego zagadnienia pomocne może być również stanowisko podane w wyroku WSA w Lublinie z 23 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Lu 1184/17) – w zbliżonym zakresie przedmiotowym. Tam podkreślono: skoro ani art. 229 pkt pierwszy ani pkt trzeci k.p.a. nie wskazują bezpośrednio podmiotu kompetentnego do rozpoznania skargi na wykonywanie zadań i działalność przewodniczącego rady gminy (miasta) nie można jej domniemywać w oparciu o te właśnie przepisy. Ponadto, w wyroku tym zwrócono uwagę na specyficzną pozycję przewodniczącego rady gminy w strukturze organizacyjnej rady gminy. Zaakcentowano, że obok wójta gminy (burmistrza, prezydenta miasta) rada gminy jest jedynym organem gminy. Natomiast przewodniczącego rady gminy oraz od jednego do trzech wiceprzewodniczących, rada gminy wybiera z pośród swoich członków bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (art. 19 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Jednak ten przewodniczący nie ma statusu organu gminy. Co istotne, zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 2 ww. ustawy). Dalej sąd przyjął: działalność i uprawnienia przewodniczącego rady gminy (miasta) są nierozerwalnie powiązana z działalnością i trybem funkcjonowania rady gminy (np. prawo zwoływania sesji rady wynika z trybu jej pracy, prawo do przyjmowania skarg i wniosków skierowanych do rady wynika z kompetencja rady do ich rozpoznania). Zatem ocena jego działalności powinna być traktowana jak ocena działalności rady gminy. Zaznaczono również: tym samym w świetle unormowania art. 229 pkt 1 k.p.a. organem właściwym do rozpoznania skargi na wykonywanie zadań i działalność przewodniczącego rady gminy (miasta) jest wojewoda. Ostatecznie sąd zaś uznał, że orzeczenie nadzorcze wojewody odnośnie nieważności - uchwały rady miasta o przekazaniu wojewodzie skargi mieszkańca na przewodniczącego rady gminy - jest prawnie wadliwe w kontekście art. 229 pkt 1 k.p.a. ?

—Marcin Nagórek, radca prawny

Podstawa prawna: Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1257 ze zm.)