Czy leśny charakter działki może uniemożliwić realizację inwestycji budowlanej

Ustawa o lasach zawiera definicję legalną lasu. Zgodnie z nią (art. 3) jest to zasadniczo grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, który przeznaczony jest do produkcji leśnej. W praktyce o tym czy dany grunt jest lasem decyduje jego kwalifikacja prawna – wpis w ewidencji gruntów, który prowadzony jest przez właściwego miejscowo starostę.

Czytaj także: Co zrobić, by zbudować dom na działce o statusie lasu - wyrok NSA

Stąd w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że dla ustalenia charakteru działki bez znaczenia pozostaje stan faktyczny – rzeczywista liczba drzew i ich rodzaje.

Z orzecznictwa

„Skoro działka jest terenem leśnym, to nie ma znaczenia na potrzeby ustalania warunków zabudowy kwestii wielkości rzeczywistego zalesienia tej działki.

Dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny".

? wyrok NSA z 12 czerwca 2018, sygn. II OSK 1811/16.

Dlatego rozważając zakup danej nieruchomości należy w pierwszej kolejności zwrócić się do starosty. Dostęp do ewidencji gruntów i budynków jest jawny, więc każdy może żądać udostępnienia informacji w niej zawartej. Jednak informacje dot. danych osobowych właścicieli nieruchomości mogą zostać udzielone tylko osobom, które wykażą swój interes prawny.

Co w planie miejscowym

Kolejnym krokiem jest ustalenie statusu takiej działki w gminnym prawie dotyczącym planowania przestrzennego. Jeżeli dla obszaru na jakim znajduje się działka został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to można przystąpić od razu do czynności bezpośrednio poprzedzających rozpoczęcie procesu inwestycyjnego np. uzyskania zezwolenia na budowę (jeżeli są wymagane przepisami prawa). W wypadku braku takiego aktu prawa miejscowego należy ustalić przeznaczenie działki na podstawie studium zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli studium przewiduje przeznaczenie takiej działki na cele leśne, to nie jest możliwe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy („wuzetki"). Pozytywne załatwienie takiej sprawy dopuszczalne będzie po uzyskaniu zgody na zmianę przeznaczenia takiej działki.

W takiej sytuacji inwestor musi poczekać aż rada gminy uchwali plan zagospodarowania przestrzennego obejmującego daną nieruchomość, który będzie przewidywać dopuszczalność realizacji innego celu na jej terenie.

W przypadku gruntów leśnych zmiana ich przeznaczenia jest dopuszczalna tylko w planie zagospodarowania przestrzennego, co nie wpływa na konieczność uzyskania „zgody" na odlesienie działki.

Z orzecznictwa

„Wprowadzony przez ustawodawcę rygoryzm polegający na ustaleniu zasady zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy nawet na niewielkim fragmencie działki inwestycyjnej znajdują się grunty leśne"

? wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2017, sygn. IV SA/Wa 962/17.

Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest możliwe sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego tylko dla jednej lub kilku działek. Rada gminy powinna uchwalić plan dla całego obszaru określonego w studium.

Z kolei postępowanie o uzyskanie zgody na „odlesienie" prowadzone jest na zasadach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organem właściwym do wydania takiej zgody jest marszałek województwa. Z uwagi na fakt, że wyrażanie takowej jest zadaniem własnym jednostki samorządu terytorialnego, to odwołanie od decyzji odmownej będzie przysługiwać do samorządowego kolegium odwoławczego. Samo postępowanie inicjowane jest przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego dla terenu na którym położona jest działka i prowadzone jest w trybie kodeksu postępowania administracyjnego.

Wójt inicjuje postępowanie

Odnosząc się do tego w jakich okolicznościach wójt może zainicjować takie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się następująco: wójt gminy o zgodę na zmianę przeznaczenia leśnego na cele nieleśne występuje wówczas, gdy uchwalany jest plan miejscowy i tylko wtedy, gdy w tym planie mają się znaleźć ustalenia, które powodują, że dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (wyrok NSA z 18 maja 2017, sygn. II OSK 661/16).

Ponadto ustawodawca przewidział wprost, że organ wykonawczy gminy jest stroną takiego postępowania administracyjnego. Stąd powstaje problem co do statusu względem takiego postępowania inwestora zainteresowanego w prowadzeniu budowy na odpowiedniej działce.

Właściciel bez statusu strony

W świetle nowszego orzecznictwa sądów administracyjnych należy przyjąć, że właścicielowi takiego gruntu nie przysługuje status strony w takim postępowaniu administracyjnym. Zasadniczo zwraca się uwagę na fakt, że właściciel nie ma interesu prawnego (będącego warunkiem sine qua non dla bycia stroną w rozumieniu k.p.a.) załatwieniu takiej sprawy, tylko interes faktyczny odnoszący się do ewentualnego wzrostu wartości takiej nieruchomości na skutek jej odlesienia. Rozważając to zagadnienie sądy podnoszą, że prawodawca powiązał konieczność uzyskania zgody na odlesienie działki z wewnątrzgminną procedurą planistyczną. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest przyjęcie, że właścicielowi gruntu (najczęściej będącemu inwestorem) przysługują środki ochrony prawnej przewidziane w przepisach regulujących tryb sporządzania planu miejscowego (np. prawo do zgłaszania uwag do takiego planu; zob. Wyrok NSA z 11 maja 2017, sygn. II OSK 2279/15).

Zaznaczyć trzeba, że postępowanie ws. odlesienia nie ma charakteru uzgodnieniowego i jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym.

Z orzecznictwa

„W odróżnieniu od uzgodnienia, wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego [leśnego – autor] nie ma na celu jedynie zagwarantowania prawidłowości projektowanego planu, ale rozstrzygnięcie odrębnej kwestii wiążącej się z zapewnieniem gruntom rolnym prawidłowej ochrony przed ich nieuzasadnionym wykorzystaniem."

? wyrok NSA z 19 lutego 2014, sygn. II OSK 2995/13.

Decyzja o odlesieniu

Materialną podstawą do wydania decyzji o odlesieniu działki jest art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten nie wskazuje jakimi dyrektywami powinien kierować się organ rozstrzygając sprawę, nakłada on jedynie wymóg uzyskania niewiążącej opinii izby rolniczej. W związku z powyższym w orzecznictwie przyjmuje się, że takie rozstrzygnięcie opiera się na uznaniu organów administracji publicznej. Sądy mówią o „dyskrecjonalności" organów administracji publicznej, jakkolwiek nie oznacza to pełnej dowolności przy wydaniu decyzji.

Z orzecznictwa

„ Udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparte jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Organ działając w oparciu o uznanie administracyjne nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego."

- wyrok NSA z 10 stycznia 2018, sygn. II OSK 962/17.

Ustawodawca nie wskazał na żadne okoliczności faktyczne lub prawne mające znaczenie dla załatwienia sprawy. W takim stanie rzeczy sądy administracyjne wskazują w pierwszej kolejności na konieczność odniesienia się przez organ w treści decyzji administracyjnej do wszystkich argumentów przedstawionych przez stronę w postępowaniu (wyrok NSA z 19 stycznia 2018, sygn. II OSK 830/16).

Brak rozbudowanej regulacji ustawowej obowiązującej w tym zakresie skłania sądy do odwoływania się bezpośrednio do zasady zrównoważonego rozwoju zawartej w art. 5 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2018, sygn. II OSK 2236/18).

Podstawa prawna: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (DzU nr 78, poz. 483 ze zm.)