Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów rozpatrzył 16 lutego 2016 r. następujące pytanie prawne składu orzekającego NSA: czy w postępowaniu administracyjnym, w którym decyzję o odszkodowaniu należnym od powiatu – jako samorządowej osoby prawnej – wydał w pierwszej instancji starosta, będący przewodniczącym zarządu powiatu i reprezentujący powiat na zewnątrz lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w toku którego następuje kontrola takiej decyzji, powiat ten może występować w charakterze strony? (postanowienie NSA z 14 maja 2015 r., sygn. I OSK 2071/13).

Uchwała

Z wydanej uchwały wynika, że w takich sprawach powiat stroną być nie może. A w konsekwencji ani nie może od wydanej przez starostę decyzji się odwołać, ani też skarżyć jej do sądów administracyjnych.

– Powiat jest korporacyjną osobą prawną działającą na własny rachunek i odpowiedzialność oraz kontrolowaną przez państwo – uzasadniał Jacek Chlebny, przewodniczący składu orzekającego, sędzia NSA. – Swoje zadania, jak każda osoba prawna, wykonuje za pomocą organów. To jednak nie zmienia faktu, że są to zadania powiatu, a nie organów powiatu – wskazywał sędzia.

NSA zwrócił także uwagę, że ustawa o samorządzie powiatowym wśród organów powiatu wymienia zarząd (organ wykonawczy) oraz radę, która jest jego organem stanowiącym i kontrolnym.

– Zarząd i rada są więc organami powiatu wyodrębnionymi organizacyjnie – tłumaczył sędzia Chlebny.

Do tak rozumianych organów nie zalicza się starosta. Ten można jednak uznać za organ powiatu wyodrębniony funkcjonalnie.

– Przesądzają o tym przyznane staroście ustawami kompetencje, wśród których wymienić można załatwianie indywidualnych spraw z administracji publicznej w formie decyzji – wskazywał sędzia Jacek Chlebny.

W konsekwencji niedopuszczalne jest, by jeden z organów powiatu kwestionował rozstrzygnięcia innego jego organu. I to w trójinstancyjnym postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu uchwały NSA odniósł się także do przysługującego powiatom prawa do sądu i sądowej ochrony ich samodzielności.

– Prawo do sądu powiatu nie jest jego prawem podmiotowym – wskazywał Jacek Chlebny. – Nie może być zatem rozumiane w podobny sposób jak prawo do sądu przysługujące osobie fizycznej.

W ocenie NSA sądowa ochrona samodzielności powiatów gwarantuje im prawo do swobodnego wykonywania zadań publicznych.

– Chroni te jednostki przed bezprawnymi ingerencjami organów nadzoru – wskazywał sędzia Chlebny. – Z tak rozumianego prawa do sądu i sądowej ochrony samodzielności nie można jednak wywodzić prawa powiatu do bycia stroną w postępowaniu, w którym jego organy orzekały w pierwszej instancji – uzasadniał sędzia.

Odmienne stanowiska

Za przyznaniem powiatom prawa kwestionowania w postępowaniu odwoławczym czy sądowoadministracyjnym decyzji wydanych przez starostę w pierwszej instancji opowiadali się uczestnicy postępowania: prokurator Prokuratury Generalnej Bożena Kiecol oraz radca prawny Łukasz Popek, który przed NSA reprezentował sprawcę całego zamieszania – powiat warszawski zachodni.

– Przyznanie powiatom (w sprawach o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość) przymiotu strony postępowania w sytuacji, gdy decyzję w pierwszej instancji wydaje starosta, leży w interesie wywłaszczonego – argumentował Łukasz Popek. – A to dlatego, że odsuwa od starosty podejrzenie o rozpatrywanie sprawy w interesie powiatu zamiast w interesie publicznym – wskazywał.

Podobne stanowisko prezentowała w sprawie Prokuratura Generalna.

Sygn. akt I OPS 2/15

Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego

Gmina nie ma prawa wnieść skargi

Pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zgodne z konstytucją. Tak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który zapadł 29 października 2009 r. (sygn. K 32/08). Sądowa ochrona samodzielności JST obejmuje tę sferę ich działania, w której konstytucja zapewnia im samodzielność. Gminy mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym. Mogą również dochodzić praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy są adresatami m.in. decyzji administracyjnych. Natomiast konstytucja nie wymaga zapewnienia JST statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy JST nie występuje jako adresat działań władczych, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. W takiej sytuacji JST nie ma też prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego.