Jak akta z biurka urzędnika trafiają do archiwum zakładowego

Czy tego chcemy, czy nie, każde państwo „od zawsze" zapewnia ochronę i dostęp do dokumentacji niezbędnej dla prawidłowego funkcjonowania jego organów i władz, w tym samorządu terytorialnego. Jednocześnie narastające przez dziesięciolecia akta muszą także zawierać informacje chroniące indywidualne interesy poszczególnych obywateli. Ponadto dokumentacja dziś powstająca w urzędach władz samorządowych i rządowej administracji zespolonej to nieocenione źródło do przyszłych badań nad historią Polski, jej poszczególnych regionów, miast, gmin, a nawet pojedynczych obywateli. W związku z masowością i różnorodnością powstającej obecnie dokumentacji zapewnienie prawidłowego jej narastania w różnych instytucjach, a później – jej właściwego przechowywania w archiwach zakładowych, składnicach akt i w archiwach państwowych, stało się obecnie niebagatelnym problemem.

Szczególnie borykają się z nim organy samorządu terytorialnego – województw, powiatów, gmin i związków międzygminnych oraz obsługujące je urzędy marszałkowskie, starostwa powiatowe i urzędy miast i gmin. Podobnie przedstawia się sytuacja w urzędach tzw. rządowej administracji zespolonej w województwie obsługujących terenowe organy administracji zespolonej – wojewodów, kuratorów oświaty i wojewódzkich inspektorów różnych branż. Od lat zasady postępowania z dokumentacją są regulowane za pomocą odpowiednich przepisów – instrukcji kancelaryjnych, wykazów akt oraz instrukcji archiwalnych, zwanych instrukcjami w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych.

Postępowanie ?z dokumentacją ?w urzędach

Na mocy rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresów działania archiwów zakładowych od stycznia 2011 r. wprowadzono nowe przepisy kancelaryjno-archiwalne dla organów gminy i związków międzygminnych, organów powiatu, organów samorządu województwa i organów rządowej administracji zespolonej w województwie.

Rozwiązania, które można wykorzystać

Należy podkreślić, że to rozporządzenie jest aktem prawnym obowiązującym wyłącznie w organach i urzędach, do których jest bezpośrednio kierowane. Nie ma zatem zastosowania w administracji niezespolonej oraz państwowych i samorządowych jednostkach organizacyjnych. Niektóre zawarte w nim rozwiązania mogą być jednak stosowane przy konstruowaniu przepisów kancelaryjno-archiwalnych dla innych jednostek organizacyjnych. Nowe przepisy uregulowały postępowanie zarówno z dokumentacją tradycyjną, jak i z dokumentacją cyfrową (elektroniczną). Czego dotyczą nowo wprowadzone normatywy?

1. Instrukcje ?kancelaryjne

Aby ujednolicić i skodyfikować obieg dokumentacji, wprowadza się instrukcje kancelaryjne. Z grubsza rzecz ujmując, określają one sposób wykonywania czynności kancelaryjnych i narastania dokumentacji w komórkach organizacyjnych poszczególnych instytucji, aż do momentu przekazania akt do archiwum zakładowego lub składnicy akt. W szczególności:

- ?regulują i opisują przyjęty system kancelaryjny,

- ?ustalają zasady przyjmowania, wysyłania, dekretowania (przydzielania) i rozdzielania korespondencji,

- ?ustalają, w jaki sposób odbywa się obieg akt (etapy obiegu i punkty zatrzymania),

- ?ustalają formy załatwiania spraw,

- ?ustalają sposób i rodzaje prowadzenia odpowiednich środków ewidencyjnych w kancelariach i na stanowiskach pracy,

- ?ustalają zasady oznaczania pism i łączenia ich w sprawy, znakowania pism i spraw, zakładania teczek z aktami,

- ?regulują sposób przechowywania akt spraw bieżących oraz tryb i zasady przekazywania akt spraw zakończonych do archiwów i składnic akt.

W polskiej administracji rządowej i samorządowej od dziesiątków lat był stosowany bezdziennikowy system kancelaryjny. W tym systemie, poza pewnymi z góry określonymi przypadkami, nie rejestruje się poszczególnych wpływających do urzędów i wychodzących na zewnątrz pism, lecz sprawy, w związku z którymi owe pisma powstają. Jednakże wspominana wyżej instrukcja kancelaryjna z 2011 r. wprowadza dodatkowo obowiązek rejestrowania wszystkich wpływających do urzędu i wychodzących pism (par. 40.1 i 3 oraz par. 61.1). Prowadzenie podobnych rejestrów jest właściwe dla dziennikowego systemu kancelaryjnego. Wynika z tego, że właściwie mamy do czynienia ze swoistym „hybrydowym" systemem kancelaryjnym!

2. Jednolite rzeczowe ?wykazy akt

Bezdziennikowy system kancelaryjny w czystej postaci i wszelkie jego odmiany nie mogą być stosowane bez rzeczowego wykazu akt. Jest to zazwyczaj wewnętrzny dokument danej jednostki organizacyjnej lub grupy jednostek organizacyjnych o jednakowych kompetencjach. W administracji samorządowej w 2011 r. wprowadzono trzy odrębne wykazy akt – dla organów gmin i związków międzygminnych oraz obsługujących je urzędów, organów powiatu i starostw powiatowych oraz organów samorządu województwa i urzędów marszałkowskich. Organy zespolonej administracji rządowej w województwie i obsługujące je urzędy otrzymały jeden rzeczowy wykaz akt. Biorąc pod uwagę szeroki zakres problematyki, jaką zajmuje się terenowa administracja rządowa, nie jest to dobre rozwiązanie. Wykazy akt pełnią dwie funkcje:

- ?określają jednolitą, rzeczową, niezależną od struktury organizacyjnej danego urzędu klasyfikację powstającej w urzędach dokumentacji,

- ?kwalifikują tę dokumentację pod względem archiwalnym, czyli dzielą na kategorie archiwalne.

Podział zagadnień

Klasyfikacja dokumentacji to, mówiąc najprościej, podział wszystkich zagadnień, z jakimi styka się dany urząd w toku swego działania, dotyczących zarówno jego organizacji, zasad funkcjonowania, jak i działalności merytorycznej, na grupy tematyczne, inaczej zwane rzeczowymi. Przeprowadzono go, stosując zapożyczony od bibliotekarzy dziesiętny system podziału opracowany przez Melvila Deweya w 1876 r. Polega on na tym, iż owych grup tematycznych (rzeczowych) można utworzyć co najwyżej dziesięć. Oznacza się je symbolami cyfrowymi od 0 do 9.

Każdą z tych grup można podzielić na dziesięć bardziej szczegółowych, np. grupę oznaczoną symbolem 0 dzieli się na grupy oznaczone symbolami od 00 do 09. Każdą z bardziej szczegółowych grup można dalej podzielić na dziesięć jeszcze bardziej szczegółowych, np. grupę oznaczoną symbolem 00 dzieli się na grupy oznaczone symbolami od 000 do 009 itd. Daje to w sumie dość elastyczną strukturę, podatną na modyfikacje i uzupełnienia.

Klasyfikacja ma fundamentalne znaczenie dla właściwego narastania dokumentacji tradycyjnej i cyfrowej w komórkach organizacyjnych, narzuca bowiem pewien z góry ustalony porządek, w jakim ona narasta. Posłużmy się przykładem z wykazu akt dla organów zespolonej administracji rządowej w województwie. Klasa rzeczowa (klasa rzeczowa to odpowiadający jej symbol cyfrowy + hasło klasyfikacyjne, czyli opis zawartości. Klasa rzeczowa końcowa to klasa rzeczowa + kategoria archiwalna) oznaczona symbolem cyfrowym 0442 to „Sprawozdawczość statystyczna".

Wszystkie komórki organizacyjne, które sporządzają sprawozdania statystyczne w formie tradycyjnej (na nośniku papierowym), powinny je odkładać do teczek o tytule „Sprawozdania statystyczne" dodatkowo oznaczonych w odpowiednim miejscu symbolem tych komórek i wziętym z rzeczowego wykazu akt symbolem cyfrowym „0442".

Podkreślmy raz jeszcze – w jednym urzędzie, w różnych komórkach organizacyjnych sprawozdania statystyczne powinny znaleźć się w podobnie opisanych i zatytułowanych teczkach (folderach w systemach komputerowych). Różnice będą dotyczyły jedynie naniesionych na teczki, wziętych ze schematów organizacyjnych symbolicznych oznaczeń poszczególnych komórek organizacyjnych.

Dzięki temu każdy elementarnie obeznany z zasadami biurowości pracownik może odszukać właściwe teczki, a w nich pisma dotyczące konkretnych spraw. W ten sposób kończy się zmora naszych kancelarii nie tylko w administracji rządowej i samorządowej – niemożność dotarcia do akt spraw w czasie nieobecności w pracy konkretnych osób. Ileż to razy jeszcze i dziś, chcąc dowiedzieć się czegoś o załatwianej w danej instytucji sprawie, słyszymy, że właśnie nie ma przysłowiowych „pani Zosi" czy „pana Piotra" i że bez nich niczego się nie dowiemy!

Niejednoznaczne wyrażenia

Zdarza się czasami jednak, że rzeczywistość jest bardziej skomplikowana, niż pokazuje to podany przykład. Wyrażenie „sprawozdania statystyczne" jest bardzo jednoznaczne i możemy śmiało uznać, że będzie ono tak samo rozumiane przez różnych urzędników. Niejednokrotnie stykamy się ze sprawami, które mogą być przypisane jednocześnie do różnych klas rzeczowych.

Posługując się znów wykazem akt dla organów zespolonej administracji rządowej w województwie, przyjrzyjmy się klasom 0430 „Planowanie na poziomie organów rządowej administracji zespolonej" oraz 0431 „Planowanie na poziomie każdego urzędu rządowej administracji zespolonej". Wynika z nich, że plany wojewody to nie to samo co plany urzędu wojewódzkiego, a kuratora oświaty to nie to samo co plany kuratorium.

Przewiduję, że w pewnych przypadkach nastąpią różnice interpretacyjne, który plan odłożyć do teczki oznaczonej symbolem 0430, a które do oznaczonej symbolem 0431. Urzędy nie działają przecież same dla siebie, lecz są aparatem realizującym plany wojewody czy kuratora oświaty. Klasa 3210 tego samego wykazu to „Dowody księgowe", zaś klasa 3217 to „Księgowość materiałowo-towarowa". Gdzież więc umieścić dowody księgowości materiałowe np. popularne „RW" – w klasie 3210 czy 3217?

Wyciągi z wykazów akt

Jak sobie radzić w takich sytuacjach? Przede wszystkim zauważmy, że wykazy akt dla organów rządowej administracji zespolonej w województwie i dla różnego szczebla organów samorządowych to spore kilkudziesięciostronicowe dokumenty. Nie są one „przyjazne" dla użytkowników, zwłaszcza tych z małym doświadczeniem w pracach administracyjno-biurowych. Sama obszerność wykazów akt nastawia pracowników negatywnie! Rozwiązaniem jest opracowanie przez piony organizacyjno-prawne poszczególnych urzędów wyciągów z wykazów akt dla komórek organizacyjnych i samodzielnych stanowisk pracy oraz wyjaśnienie, jaką dokumentację należy pod danym hasłem klasyfikacyjnym gromadzić!

Nawet jeśli interpretacja zawartości merytorycznej poszczególnych haseł klasyfikacyjnych będzie niezgodna z intencjami twórców danego wykazu akt, to jednak w całym urzędzie ten sam rodzaj spraw, chociażby błędnie, będzie gromadzony pod jednym hasłem! Jest oczywiste, że taki błąd stosunkowo łatwo i w każdym momencie można naprawić. Dla ujednolicenia postępowania z dokumentacją i w celu zminimalizowania możliwości złej interpretacji treści poszczególnych haseł klasyfikacyjnych takie własne interpretacje należałoby wprowadzać w uzgodnieniu z właściwym terytorialnie archiwum państwowym.

Hasła tworzone na wyrost

Wykazy akt zawsze tworzone są w sposób „nadmiarowy". Oznacza to, że zawierają hasła klasyfikacyjne opisujące grupy spraw, z którymi urząd styka się w danym czasie oraz takie, których obecnie nie ma, a w przyszłości mogą zaistnieć. Posługując się ponownie wykazem akt dla organów zespolonej administracji rządowej w województwie, można tu wymienić takie hasła klasyfikacyjne, jak 6354 „Akcje przeciwpowodziowe", 6355 „Zwalczanie skutków powodzi" oraz 6356 „Pomoc dla powodzian". Istnieje duże prawdopodobieństwo, że na pewnych obszarach Polski urzędy niekiedy przez wiele lat nie będą miały dokumentacji związanej z wymienionymi hasłami klasyfikacyjnymi, ponieważ ze względów na ukształtowanie terenu i sieć rzeczną powodzie są tam mało prawdopodobne. Znacznie jednak częściej będziemy mieli do czynienia z sytuacją odwrotną, kiedy nie będzie można przypisać problematyki pojawiającej się właśnie w urzędzie sprawy do jakiegokolwiek hasła klasyfikacyjnego.

Wystarczy uzupełnienie

Zmienność polskiego prawa i kompetencji wielu instytucji, reorganizacje oraz konieczność implementacji na krajowym gruncie różnych rozwiązań prawa międzynarodowego, w tym tworzonego przez Unię Europejską, czyni takie sytuacje bardzo prawdopodobnymi. Wówczas należałby po prostu wykazy akt uzupełnić o kolejne hasła klasyfikacyjne, które „konsumowałyby" nową problematykę. Wszak rzeczowe wykazy akt o dziesiętnym systemie podziału są – jak wspomniano – konstrukcjami bardzo elastycznymi i stosunkowo łatwo podatnymi na zmiany.

Do końca 2010 r. takie uzupełnienia dawało się wprowadzać bardzo prosto – organy samorządu terytorialnego i obsługujące je urzędy oraz urzędy rządowej administracji zespolonej uzgadniały je z dyrektorami właściwych terytorialnie archiwów państwowych. Co prawda w par. 4. ust. 3 wzmiankowanego rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 18 stycznia 2011 r. zapisano: „Jeżeli w działalności podmiotu pojawią się nowe zadania, klasy w wykazie akt odpowiadające tym zadaniom wprowadza się przed pojawieniem się dokumentacji związanej z realizacją tych zadań", a w par. 4 ust. 9 „Wolne klasy wykazu akt mogą być wykorzystane przez podmioty do dodania nowych klas", jednak nie określono, kto i w jakim trybie te zmiany może wprowadzić i uzgodnić.

Rządowi legislatorzy przyjęli stanowisko, że skoro rozporządzenie zawierające jako załączniki wykazy akt dla wymienionych wcześniej organów i urzędów wydał prezes Rady Ministrów, to jedynie on jest władny je zmieniać, a przecież uzupełnienie jest formą zmiany. Na marginesie można dodać, że owi legislatorzy nie byli do końca konsekwentni w swoich ustaleniach, ponieważ w załączniku nr 6 do przedmiotowego rozporządzenia, zatytułowanym „Instrukcja archiwalna" w par. 2 ust. 3 czytamy: „Dyrektor właściwego archiwum państwowego może dokonać zmiany kategorii archiwalnej dokumentacji", a więc nie zmieniając treści samego rozporządzenia, może faktycznie dokonywać istotnych zmian w zapisach dokonanych na jego podstawie!

Propozycje zmian

Od daty wprowadzenia do użytku nowych przepisów kancelaryjno-archiwalnych, tj. od 1 stycznia 2011 r., zebrano całkiem sporo propozycji zmian i uzupełnień do omawianych wykazów akt. Niektóre z nich nie były uzasadnione, ponieważ można znaleźć istniejące hasła klasyfikacyjne odpowiadające ich treści merytorycznej, inne wymagają pilnego wprowadzenia. Niestety, nic nie zapowiada rychłej nowelizacji rozporządzenia z 2011 r.