CBA kontroluje mniej niż 1 procent oświadczeń majątkowych

Rz: Czy Polska prawidłowo wdrożyła konwencję ONZ przeciwko korupcji?

Grzegorz Makowski: Jest kilka bardzo istotnych luk. Na przykład w naszym kraju bardzo trudno jest ukarać firmę, która uczestniczy w korupcji, np. dopuszcza się przekupstwa przy przetargu publicznym. Istniejący tzw. kaskadowy model odpowiedzialności karnej osób prawnych, w którym to najpierw reprezentant takiego podmiotu musi zostać ukarany, a potem dopiero sam podmiot, uniemożliwia skuteczne pociąganie osób prawnych do odpowiedzialności.

Dotąd na podstawie ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych ukarano około 50 podmiotów. Ustawa została uchwalona w 2002 r. Kary zasądzane na jej podstawie są śmiesznie niskie – wynoszą kilka do kilkunastu tysięcy złotych. W państwach zachodnich, zwłaszcza w USA, czy Wielkiej Brytanii prawo jest nieporównywalnie bardziej restrykcyjne i skuteczne.

Chcę jednak podkreślić, że większość przepisów wymaganych przez konwencję zostało wdrożonych prawidłowo. Fundacja Batorego, przeprowadzając monitoring,  skupiła się tylko na kilkunastu wybranych przez nas przepisach, które uznaliśmy za absolutnie kluczowe dla prawidłowej polityki państwa. One w większości również zostały wdrożone, zwłaszcza przepisy karne. Nie jest więc źle.

Z państwa raportu wynika jednak, że urzędnik składający niezgodne z prawdą oświadczenie majątkowe nie musi się obawiać, że kłamstwo wyjdzie na jaw.

W 2013 r. Centralne Biuro Antykorupcyjne przeprowadziło zaledwie 357 analiz oświadczeń majątkowych. To bardzo mało, biorąc pod uwagę, że co roku zobowiązanych jest do ich składania blisko 600 tys. osób. Kontrola oświadczeń majątkowych jest nieefektywna.

Z czego wynika tak niska efektywność?

Biuro kontroluje po prostu tyle oświadczeń, ile może. Jeśli ktoś oczekuje, że 1000 pracowników tej instytucji przejrzy choćby połowę oświadczeń, które są składane co roku, to ma kompletnie nierealistyczne oczekiwania. Wygląda to mało efektywnie, ale pytanie jakiego efektu oczekujemy. Jeśli ma być badanych więcej oświadczeń i bardziej dogłębnie, to CBA potrzebuje po prostu więcej ludzi i pieniędzy. Analiza sprawozdań składanych przez tę instytucję jednoznacznie wskazuje, że przy obecnych zasobach i innych zadaniach, które ma realizować, więcej się nie wyciśnie. Jeśli już zdecydowano się na powołanie CBA, choć zgodnie z konwencją nie musiał to być jeden, wyspecjalizowany organ, to powinno mu się zapewnić zasoby, by funkcjonowało prawidłowo. Tymczasem porównując rok 2007, gdy CBA zyskało pełną zdolność operacyjną z rokiem 2013 r., gdy złożono ostatnie sprawozdanie, okazuje się, że budżet tej instytucji zmniejszył się o 8 proc. Przy ponaddwukrotnym wzroście liczby prowadzonych spraw.

Teoretycznie zawsze lepiej, gdy robi się więcej za mniej. Ale są też tego granice. Zaznaczę również, że wielkość budżetu Biura jest całkowicie uzależniona od woli politycznej rządu i większości parlamentarnej. Prawo nie gwarantuje więc CBA wystarczającej neutralności politycznej. Nie ma też przeszkód, by szefem CBA została osoba zaangażowana politycznie. Wystarczy, by tuż przed objęciem funkcji zrzekła się np. mandatu posła i wystąpiła z partii. To sprzeczne z wymogami konwencji. Dlatego trzeba rozważyć możliwości zwiększenia gwarancji jego neutralności politycznej. Sugerujemy między innymi wprowadzenie pięcioletniej karencji między byciem aktywnym politykiem a objęciem fotela szefa CBA.

Szef CBA nie powinien też być powoływany jednoosobowo przez szefa rządu. Potrzebny jest powrót do dyskusji np. o wyborze na to stanowisko z udziałem parlamentu.

W raporcie eksperci z pana fundacji napisali, że penalizacja handlu wpływami została wdrożona nieprawidłowo.

Zgadza się. Polskie przepisy nie przewidują bowiem kary za żądanie lub przyjmowanie tego rodzaju korzyści przez osoby niepełniące funkcji publicznych. Regulacji wymyka się zatem istotny obszar zagrożeń korupcyjnych, których zarzewiem są działania osób niebędących reprezentantami instytucji publicznych – nieuczciwych przedsiębiorców, lobbystów czy innych grup interesu.

Czy polskiemu prawu jeszcze czegoś brakuje?

Nie zapewnia ochrony prawnej sygnalistom, czyli osobom, które w dobrej woli i w imię interesu publicznego ujawniają nieprawidłowości w miejscu pracy. Obecnie narażają się na mobbing, wypowiedzenie lub marginalizację zawodową i społeczną. Działania odwetowe się nasilają, jeśli sygnaliści decydują się powiadomić instytucje zewnętrzne.

Ochrona wynikająca z kodeksu pracy nie dość, że jest fragmentaryczna, to jeszcze nie dotyczy ponad połowy osób aktywnych zawodowo Polsce. Tyle jest samozatrudnionych, wykonujących pracę na podstawie umowy o dzieło, zlecenia czy umowy o pracę na czas określony. Istotnym problemem jest brak koncepcji prawnej sygnalisty, działań sygnalizacyjnych podlegających ochronie. Zarówno sądy, pełnomocnicy, jak i sygnaliści występujący przed sądem bez reprezentacji nie mają instrumentów prawnych, do których mogliby się odwołać. W efekcie sygnaliści często wolą milczeć.

Dodam, że Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, które deklarowało zajęcie się tą sprawą, m.in. powołanie zespołu międzyresortowego, przygotowanie odpowiednich analiz od ponad roku milczy. Na razie osiągnęło tylko tyle, że zamiast bronić priorytetu dotyczącego sygnalistów w ramach rządowego programu przeciwdziałania korupcji na lata 2019–2020, przyłożyło rękę do zniknięcia tego punktu ze strategii. Nie uszło to uwadze międzynarodowym ekspertom oceniającym wdrożenie konwencji w Polsce. Liczymy, że resort pracy i rząd zechce zająć się tą sprawą na poważnie.

—rozmawiała Katarzyna Wójcik