Zmiany w postępowaniu sądowoadministracyjnym - autokontrola orzeczń WSA

Mowa o zmianach wprowadzonych ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ustawa nowelizująca), uzupełnionych dodaniem od 1 września 2015 r. nowego art. 177a prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa). Stosuje się go również do skarg kasacyjnych wniesionych przed tą datą.

Kiedy skarga, kiedy zażalenie

Zmianie uległy przede wszystkim zakresy dopuszczalności skargi kasacyjnej oraz zażalenia. Obecnie zarówno postanowienia o odrzuceniu skargi z przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 pkt 2–4 oraz 220 § 3 ppsa, jak też postanowienia o umorzeniu postępowania podlegają zaskarżeniu zażaleniem, a nie skargą kasacyjną.

W przypadku postanowień umarzających postępowanie regulacja zmienionych art. 173 § 1 i art. 194 § 1 pkt 1b ppsa jest jednak nie do końca spójna. Ten pierwszy przepis wyraźnie bowiem nawiązuje wyłącznie do art. 161 § 1 ppsa, choć w art. 194 § 1 pkt 1b ppsa takiego zastrzeżenia już brak. Do tego dochodzą nowe art. 178a oraz art. 195 § 3 ppsa, w których oddzielnie przewidziano zażalenie na postanowienie o umorzeniu postępowania (nieobjęte w tej sytuacji art. 194 § 1 pkt 1b ppsa, natomiast mieszczące się w zakresie zastosowania art. 194 § 1 in principio ppsa).

Ponadto należy pamiętać, że w przypadku umorzenia na podstawie nowego art. 249a ppsa pomocniczego postępowania w sprawie przyznania prawa pomocy, postanowienie wydane w tym przedmiocie jest zaskarżalne sprzeciwem, jeśli zostało wydane przez referendarza sądowego, bądź zażaleniem, jeżeli postanowienie to wydał sąd (por. 258 § 2 pkt 7 w zw. z art. 258 § 4 lub art. 259 ppsa).

Zmiany wprowadzone w art. 173 § 1 oraz art. 194 § 1 ppsa mogą ponadto stwarzać trudności przy odpowiednim stosowaniu tych przepisów do skargi o wznowienie postępowania. Podobnie jak problematyczne jest korzystanie ze znowelizowanych  art. 173 § 1 oraz art. 194 § 1 ppsa w aspekcie intertemporalnym (była o tym mowa w trzeciej części niniejszego cyklu – „Administracja" z 15 września 2015 r.).

Wątpliwości nasuwa także nowy art. 194 § 1 pkt 5a ppsa, który przewiduje zażalenie na postanowienie o odrzuceniu wniosku o uzupełnienie wyroku (postanowienia) albo o odmowie uwzględnienia (oddaleniu) takiego wniosku. Są to bowiem postanowienia kończące postępowanie w sprawie w tej jej części, w jakiej strona domagała się uzupełnienia wyroku. Przepis art. 194 § 1 pkt 5a ppsa nie został zatem należycie skorelowany ze znowelizowanym brzmieniem art. 173 § 1 ppsa.

Wprowadzone ustawą nowelizującą zmiany dotyczą również wymogów formalnych skargi kasacyjnej. Przepis art. 176 ppsa otrzymał nową systematykę, a przy okazji ustanowił obowiązek umieszczania w skardze kasacyjnej wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie lub oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy.

To rozwiązanie wydaje się nie do końca spójne z art. 181 § 1 ppsa oraz art. 182 ppsa. O ile bowiem złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy uruchamia procedurę przewidzianą w art. 182 § 2 ppsa, o tyle nie bardzo wiadomo, czemu służyć ma wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Poza tym, że wymóg zawarcia tego wniosku w skardze kasacyjnej jest warunkiem formalnym, którego niedopełnienie może prowadzić do odrzucenia skargi kasacyjnej, jedynym skutkiem prawnym tego wniosku może być wyłączenie możliwości zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 182 § 1 ppsa. A więc rozpoznania na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sąd administracyjnego (dalej: WSA) kończącego postępowanie w sprawie. W pozostałym natomiast zakresie, gdy przedmiotem zaskarżenia jest wyrok sądu pierwszej instancji, zachowuje aktualność ogólna reguła przewidziana w art. 181 § 1 ppsa, w myśl której NSA rozpoznaje skargi kasacyjne na rozprawie. Wniosek strony nic zatem tutaj nie zmienia.

Istotną nowością jest natomiast art. 177a ppsa (wprowadzony w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2014 r., sygn. SK 22/11). Przewiduje on, że jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia wymagań formalnych – innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia – przewodniczący wzywa stronę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi.

Warto także pamiętać, że jeżeli uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej (to samo dotyczy również zażalenia) dokonuje fachowy pełnomocnik, to – w myśl znowelizowanego art. 66 § 1 ppsa – jest on zobowiązany do bezpośredniego doręczenia odpisów swojego pisma pozostałym profesjonalnym pełnomocnikom występującym w sprawie (pismo zawierające uzupełnienie braków formalnych skargi kasacyjnej nie jest bowiem objęte zakresem zastosowania art. 66 § 3 ppsa – zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 17 lipca 2014 r., sygn. III CZP 47/14).

Reguła ta odnosi się również do składanych przez fachowych pełnomocników odpowiedzi na skargę kasacyjną lub zażalenie, bowiem te pisma także nie zostały wymienione w art. 66 § 3 ppsa, a więc podlegają bezpośredniemu doręczeniu profesjonalnym pełnomocnikom w danej sprawie.

Wstrzymanie wykonania tylko raz

Po zmianie art. 61 § 6 oraz art. 152 ppsa obecnie nie ma już potrzeby wnioskowania w skardze kasacyjnej o (dalsze) wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (utraciła w tej sytuacji znaczenie uchwała NSA z 16 kwietnia 2007 r., sygn. I GPS 1/07).

Jeżeli bowiem przed wniesieniem skargi kasacyjnej doszło już do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, w razie uwzględnienia skargi przez WSA nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku (chyba że sąd postanowi inaczej).

Z kolei w przypadku oddalenia skargi przez WSA, wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności traci moc dopiero z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę, co następuje już po zakończeniu postępowania kasacyjnego.

Pełnomocnik po nowemu

Dodanie przez ustawę nowelizującą nowych przepisów art. 177 § 3–6 ppsa przyniosło również modyfikację dotychczasowej reguły, w myśl której wystąpienie przez stronę z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w zakresie ustanowienia fachowego pełnomocnika nie wstrzymuje biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.  Obecnie nie dotyczy to już skargi kasacyjnej, jednak wyłącznie w przypadkach wystąpienia przez stronę z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy (ustanowienie pełnomocnika) przed upływem 30-dniowego terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, tj. przed uprawomocnieniem się orzeczenia sądu pierwszej instancji.

W myśl bowiem nowego art. 177 § 3 ppsa termin do wniesienia skargi kasacyjnej dla strony, której ustanowiono pełnomocnika w wyniku rozpoznania wniosku o przyznanie prawa pomocy złożonego po ogłoszeniu wyroku lub postanowienia przez WSA, rozpoczyna bieg od dnia zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu, jednak nie wcześniej niż od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.

Z kolei nowy art. 177 § 4 ppsa przewiduje, że jeżeli pełnomocnik – wyznaczony w ramach prawa pomocy – w terminie do dnia wniesienia skargi kasacyjnej sporządzi i doręczy sądowi (WSA) opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, to wówczas termin do wniesienia skargi kasacyjnej przez stronę biegnie od dnia doręczenia przez sąd odpisu opinii stronie, z zastrzeżeniem jednak art. 177 § 5 ppsa, kiedy to – ze względu na wady sporządzonej opinii – następuje wyznaczenie dla strony nowego pełnomocnika.

Wreszcie zgodnie z nowym art. 177 § 6 ppsa w przypadku odmowy ustanowienia pełnomocnika w ramach prawa pomocy termin do wniesienia skargi kasacyjnej biegnie od dnia doręczenia stronie postanowienia w tym przedmiocie (jeżeli strona lub uczestnik nie wnosi środka zaskarżenia, tj. sprzeciwu lub zażalenia) albo od dnia doręczenia stronie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przyznania prawa pomocy.

Autokontrola orzeczenia

Nowością w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest również instytucja autokontroli wydanego orzeczenia przez WSA (por. art. 179a ppsa), polegająca na tym, że jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej NSA sąd pierwszej instancji (działający jednak już w postępowaniu kasacyjnym) stwierdzi, iż w sprawie zachodzi nieważność postępowania (por. art. 183 § 2 ppsa) albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, to wówczas uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie, rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę.

Powyższe rozwiązanie – które ze względu na treść art. 195 § 2 ppsa nie znajduje zastosowania w postępowaniu zażaleniowym – aczkolwiek interesujące, to wywołuje jednak wątpliwości.

Należy bowiem przyjąć, że sytuacja przewidziana w nowym art. 179a ppsa (ze względu na merytoryczny charakter autokontroli) jest objęta bezwzględną przesłanką wyłączenia sędziego wskazaną w art. 18 § 1 pkt 6 ppsa. W związku z tym w trybie art. 179a ppsa WSA powinien orzekać w innym składzie niż ten, który wydał zaskarżone skargą kasacyjną orzeczenie. Taka konkluzja, choć uzasadniona na gruncie art. 18 § 1 pkt 6 ppsa, może jednak kłócić się z funkcją nowego art. 179a ppsa.

Przepis ten posługuje się przy tym pojęciem posiedzenia, a nie rozprawy, co – literalnie rzecz ujmując – powinno oznaczać, że WSA działa w tym przypadku przede wszystkim na posiedzeniu jawnym niebędącym rozprawą, której w tej sytuacji nie można odroczyć (podobnie jak i samego ogłoszenia orzeczenia, które powinno zapaść na „tym samym posiedzeniu"). Ponadto, ponieważ skarga kasacyjna przysługuje także od wybranych postanowień kończących postępowanie w sprawie, które zapadają na posiedzeniu niejawnym, WSA w trybie art. 179a ppsa może również – w takiej sytuacji – orzec na posiedzeniu niejawnym.

Z systematyki przepisów wynika zarazem, że do ponownego rozpoznania sprawy przez WSA w trybie nowego art. 179a ppsa może dojść po wyczerpaniu przez sąd i strony czynności przewidzianych w art. 179 ppsa. Dopiero wówczas – przed przedstawieniem skargi kasacyjnej wraz z odpowiedzią i aktami sprawy NSA – sąd pierwszej instancji może zastosować nowy art. 179a ppsa, przy czym, jeśli będzie orzekał w tym trybie na posiedzeniu jawnym, musi zawiadomić o tym strony na ogólnych zasadach przewidzianych w art. 91 ppsa.

Ile orzeczeń i jakich

Sposób redakcji nowego art. 179a ppsa może ponadto wzbudzać wątpliwość dotyczącą tego, ile orzeczeń i w jakiej formie powinno zapaść na skutek zastosowania tej normy.

Co do tej pierwszej kwestii, to pomimo brzmienia art. 179a ppsa, z którego mogłoby wynikać, że WSA najpierw uchyla zaskarżone orzeczenie, po czym – w wyniku ponownego rozpoznania sprawy – wydaje kolejne orzeczenie, należy zdecydowanie przyjąć, że uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz wydanie w jego miejsce nowego rozstrzygnięcia następuje jednocześnie, po powtórnym rozpoznaniu sprawy przez WSA na wyznaczonym w tym celu posiedzeniu (za taką wykładnią, oprócz analogii z pokrewnych rozwiązań procesowych, przemawia również treść ostatniego zdania art. 179a ppsa, gdzie wyraźnie jest mowa o wydaniu jednego orzeczenia).

Pozostaje wobec tego druga kwestia formy, w jakiej WSA orzeka w trybie art. 179a ppsa. O ile bowiem nie budzą większych wątpliwości sytuacje, w których WSA wyrokiem uchyla zaskarżony wyrok i w to miejsce wydaje nowy (odpowiednio postanowieniem uchyla zaskarżone postanowienie i w jego miejsce wydaje nowe orzeczenie w tej samej formie; będzie to dotyczyło przede wszystkim przypadków oczywistej zasadności podstaw kasacyjnych), o tyle zdecydowanie bardziej złożone sytuacje będą występować przy nieważności postępowania.

Wynika to z faktu, że przyczyny nieważności postępowania wskazane w art. 183 § 2 pkt 1–3 ppsa pokrywają się z podstawami odrzucenia skargi wymienionymi w art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 5 ppsa, co na gruncie nowego art. 179a ppsa może implikować konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku oraz odrzucenia skargi (niejako analogicznie do tego, co jest przewidziane w art. 189 ppsa; w omawianych okolicznościach nie można zresztą również wykluczyć potrzeby uchylenia zaskarżonego wyroku i umorzenia postępowania).

Powstaje wówczas problem formy orzeczenia WSA, gdyż nie jest wykluczone przyjęcie, że sąd powinien w takiej sytuacji wydać wyrok (uchylający w pkt 1 sentencji zaskarżony wyrok) oraz połączyć go od razu z postanowieniem stanowiącym drugi punkt sentencji tego wyroku (w brzmieniu: „odrzuca skargę" lub „umarza postępowanie"). Ta koncepcja jednak nie przekonuje, szczególnie, że prawidłowo powyższe orzeczenia (nawet jeśli zostają wydane w tej samej dacie) powinny zapadać odrębnie, co z kolei nie da się pogodzić z przedstawionym już wcześniej wymogiem, aby w trybie art. 179a ppsa było wydawane tylko jedno orzeczenie WSA.

Dlatego też jako zdecydowanie bardziej adekwatne (a zarazem poprawne) jawi się rozwiązanie zakładające wydawanie przez WSA w omawianej sytuacji (jednego) postanowienia uchylającego zaskarżony wyrok (w pkt 1 sentencji) oraz odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie (w pkt 2 sentencji).

Zaskarżać kasacją czy zażaleniem

Na gruncie nowego art. 179a ppsa wyłania się dodatkowo problem wynikający z tego, że przepis ten – z jednej strony – dopuszcza uchylenie przez WSA zaskarżonego orzeczenia m.in. z powodu nieważności postępowania i ponowne rozpoznanie sprawy, natomiast z drugiej strony kategorycznie stanowi, że od wydanego w ten sposób orzeczenia – a więc zarówno wyroku, jak i postanowienia – przysługuje skarga kasacyjna.

Tymczasem przyczyna nieważności postępowania wskazana w art. 183 § 2 pkt 3 ppsa pokrywa się z podstawą odrzucenia skargi wymienioną w art. 58 § 1 pkt 4 ppsa, co na gruncie art. 179a ppsa oznacza, że w przypadku wystąpienia stanu litis pendens bądź res iudicata WSA powinien – postanowieniem – uchylić wyrok i odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ppsa, poniekąd analogicznie, jak czyni to NSA w trybie art. 189 ppsa.

W takiej zaś sytuacji dojdzie do kolizji, z jednej strony, przepisów art. 173 § 1 oraz art. 194 § 1 pkt 1a ppsa, które wskazują w takiej sytuacji na zażalenie jako właściwy środek odwoławczy, natomiast z drugiej strony, przepisu art. 179a ppsa, wyraźnie przewidującego wyłącznie skargę kasacyjną od orzeczeń – a więc zarówno wyroków, jak i postanowień – wydanych w trybie tego przepisu. Powstaje więc pytanie, czy od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ppsa po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie art. 179a ppsa – wskutek nieważności wcześniejszego postępowania – przysługuje zażalenie, na co wskazuje art. 173 § 1 oraz art. 194 § 1 pkt 1a ppsa czy też skarga kasacyjna, jak wynika to z art. 179a ppsa.