Protest służby cywilnej bez przerywania pracy

Jednym z narzędzi, z jakich w obronie swoich grupowych interesów mogą korzystać pracownicy, jest wejście z pracodawcą (pracodawcami) w spór zbiorowy. Może on dotyczyć warunków pracy, płac lub świadczeń socjalnych oraz praw i wolności związkowych. Nie może być zatem, co do zasady, wszczynany w celu poparcia indywidualnych żądań pracowniczych. Tak wynika z art. 1 i 4 ustawy z 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (dalej: ustawa o sporach zbiorowych). Interesy grupowe pracowników reprezentują związki zawodowe. Dotyczy to także osób zatrudnionych w administracji rządowej.

Zakaz strajku

Członkowie korpusu służby cywilnej, choć mogą należeć do związków zawodowych,  nie korzystają jednak z pełnych praw związkowych, czego wyrazem jest m.in. pozbawienie ich prawa do strajku. Uczestniczenia w strajku lub akcji protestacyjnej zakłócającej normalne funkcjonowanie urzędu zabrania im art. 78 ust. 3 ustawy o służbie cywilnej (dalej: usc).

Zakaz udziału w strajku dla tej kategorii zatrudnionych wynika też z art. 19 ust. 3 ustawy o sporach zbiorowych. Zgodnie z tym przepisem prawo do strajku nie przysługuje pracownikom zatrudnionym w organach władzy państwowej, administracji rządowej i samorządowej, sądach oraz prokuraturze. Jak widać, zakres tego przepisu obejmuje nie tylko członków korpusu sc, ale też wszystkie osoby pracujące w administracji rządowej, czyli również osoby zatrudnione na podstawie ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn. DzU z 2013 r. poz. 269 ze zm.).

Na ograniczenie prawa do strajku pozwala Konstytucja RP, która w art. 59 ust. 3 stanowi, że ze względu na dobro publiczne ustawa może ograniczyć prowadzenie strajku lub zakazać go w odniesieniu do określonych kategorii pracowników lub w określonych dziedzinach.

Zakaz udziału w strajku dla członków korpusu sc oznacza, że jeśli wejdą oni w spór zbiorowy z pracodawcą, będą mogli prowadzić go tylko do pewnego momentu, bez możliwości sięgnięcia w negocjacjach po najsilniejszy (ostateczny) argument, jakim jest strajk. Osłabia to niewątpliwie ich pozycję już na starcie i czyni wszczynanie sporów zbiorowych mało skutecznym sposobem rozwiązywania konfliktów.

Rodzaje strajku

Ustawa o służbie cywilnej nie określa, co należy rozumieć pod pojęciem strajku. Zastosowanie znajdzie tu więc definicja zawarta w ustawie o sporach zbiorowych. Zgodnie z jej art. 17 strajk polega na zbiorowym powstrzymywaniu się pracowników od wykonywania pracy w celu rozwiązania sporu dotyczącego interesów wskazanych w art. 1 tej ustawy, czyli dotyczących warunków pracy, płac lub świadczeń socjalnych oraz praw i wolności związkowych. Jest to tzw. strajk właściwy.

Cytowana ustawa wymienia jeszcze dwa rodzaje strajków: ostrzegawczy i solidarnościowy. Ten pierwszy może być zorganizowany, jeżeli przebieg postępowania mediacyjnego uzasadnia ocenę, że nie doprowadzi ono do rozwiązania sporu przed upływem terminów przewidzianych w ustawie (art. 15 ustawy o sporach zbiorowych). Ten drugi może być zorganizowany w obronie praw i interesów pracowników, którzy nie mają prawa do strajku, przez związek zawodowy działający w innym zakładzie pracy (art. 22 ustawy o sporach zbiorowych).

Zakaz wynikający z art. 78 ust. 3 usc dotyczy wszystkich rodzajów strajku. Trzeba go też rozumieć szeroko, na co zwraca uwagę prof. K. Rączka („Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz", LexisNexsis, Warszawa 2010). Nie chodzi tu bowiem tylko o niebranie bezpośredniego udziału w określonej akcji, lecz także o nieuczestniczenie w jej organizowaniu.

Nazwa nie przesądza o formie

Powstaje pytanie, czy zwolnienie tempa pracy, potocznie nazywane strajkiem włoskim, oraz obstrukcjonizm polegający na drobiazgowym wykonywaniu czynności, czyli tzw. strajk gorliwości, również objęte są wspomnianym zakazem, czyli czy mieszczą się w definicji strajku.

Zdaniem prof. Bogusława Cudnowskiego („Pozastrajkowe środki prowadzenia sporów zbiorowych", Monitor Prawa Pracy 2009, nr 4) – nie. Immanentną cechą strajku jest bowiem powstrzymanie się od pracy oraz brak gotowości do jej świadczenia. A zatem wszelkie inne formy zbiorowego protestu pracowniczego powinny być raczej kwalifikowane jako akcje protestacyjne. Nie oznacza to jednak, że akcje tego typu mogą być organizowane w urzędach bez żadnych ograniczeń.

Akcje tak, ale pod warunkami

Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o sporach zbiorowych inne niż strajk formy akcji protestacyjnej mogą być, podobnie jak spór zbiorowy, organizowane w obronie praw i interesów dotyczących warunków pracy, płac lub świadczeń socjalnych oraz praw i wolności związkowych pracowników lub innych grup, którym przysługuje prawo zrzeszania się w związkach zawodowych. Poza tym warunkiem ich legalności jest wcześniejsze wyczerpanie procedury ugodowego sposobu rozwiązania sporu, a więc rokowań, które w razie nieosiągnięcia porozumienia kończą się sporządzeniem protokołu rozbieżności ze wskazaniem stanowisk stron.

Akcje protestacyjne mogą być ogłaszane także później, np. w trakcie postępowania mediacyjnego czy arbitrażowego, a nawet w czasie strajku (jeśli możliwe jest jego prowadzenie). Ważne, aby nie poprzedzały zakończenia rokowań.

W jakiej formie mogą być one prowadzone, przepisy nie określają. Wskazują tylko, że nie mogą:

- zagrażać życiu lub zdrowiu ludzkiemu,

- wiązać się z przerwaniem pracy

- naruszać obowiązującego porządku prawnego.

Typowymi formami akcji protestacyjnych, które mogą być stosowane zarówno przez pracowników mających prawo do strajku, jak i tych, którzy go nie mają, jest – zdaniem prof. B. Cudnowskiego – oflagowanie lub oplakatowanie budynków pracodawcy, akcja ulotkowa, zorganizowanie wiecu czy manifestacji, oznakowanie pojazdów.

I co istotne, jego zdaniem  prawo do organizowania akcji protestacyjnych nie jest uzależnione od wcześniejszego wszczęcia sporu zbiorowego w rozumieniu ustawy o sporach zbiorowych. Oznacza to, że członkowie korpusu sc  mogą prowadzić też spory innego rodzaju. Prawo do organizowania pozastrajkowych form protestu gwarantuje bowiem Konstytucja RP, prawo unijne i międzynarodowe.

Jednak aby ich akcja protestacyjna była zgodna z prawem, nie może zakłócać normalnego funkcjonowania urzędu (art. 78 ust. 3 usc).  Z tego powodu akcje protestacyjne typu strajk włoski czy strajk gorliwości trzeba uznać za niezgodą z ustawą o sc formę protestu.

Członkom korpus sc,  którzy chcieliby wystąpić w obronie swoich interesów pracowniczych, pozostają zatem, jak się wydaje, wyłącznie miękkie formy nacisku, a więc akcje polegające na manifestacji poglądów, postulatów i żądań. Czy słusznie? Zdania na ten temat są podzielone.

A o tym, że  dotyczący m.in. członków korpusu sc zakaz strajku budzi liczne kontrowersje, świadczy m.in. fakt, iż został on zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego i Komitetu Wolności Związkowej MOP przez NSZZ „Solidarność" (>patrz ramka). Zdaniem związków zawodowych, ale także wielu ekspertów, jest on bowiem ustanowiony za szeroko.

podstawa prawna: art. 78 ust. 3 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (tekst jedn. DzU z 2014 r., poz. 1111 ze zm.)

podstawa prawna: art. 1, art. 4, art. 15, art. 17, art. 19, art. 22 ustawy z 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (tekst jedn. DzU z 2015 r., poz. 295 ze zm.)

Co mówi prawo

Art. 59 konstytucji

(...)

3. Związkom zawodowym przysługuje prawo do organizowania strajków pracowniczych i innych form protestu w granicach określonych w ustawie. Ze względu na dobro publiczne ustawa może ograniczyć prowadzenie strajku lub zakazać go w odniesieniu do określonych kategorii pracowników lub w określonych dziedzinach.

4. Zakres wolności zrzeszania się w związkach zawodowych i organizacjach pracodawców oraz innych wolności związkowych może podlegać tylko takim ograniczeniom ustawowym, jakie są dopuszczalne przez wiążące Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowe.