Naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania w znacznym stopniu, zwłaszcza w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, obliguje organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). WSA powołał się w tym zakresie na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 8 listopada 2011 r. (sygn. akt II OSK 1564/10) i podkreślił, że sporządzenie analizy urbanistycznej, będącej dowodem o elementarnym znaczeniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i sporządzenie projektu decyzji na etapie postępowania odwoławczego oznacza prowadzenie postępowania dowodowego w znacznej, przeważającej części. Analiza urbanistyczna i ocena wniosków z niej płynących, może być dokonana wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji. Przeprowadzenie tego postępowania przez organ odwoławczy z pominięciem de facto organu I instancji, świadczy o rażącym naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), bowiem każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza, zdaniem WSA, gwarancje realizacji praw i interesów stron. WSA zarzucił też, że organ II instancji nie dokonał dogłębnej oceny różnic pomiędzy analizą urbanistyczną sporządzoną na zlecenie organu II instancji a analizą sporządzoną na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Zdaniem WSA stanowiska organu odwoławczego nie usprawiedliwia nawet okoliczność, że sprawa ustalenia warunków zabudowy była już wielokrotnie rozpatrywana przez organy obu instancji i organ I instancji notorycznie nie wypełniał zaleceń zawartych w decyzjach kasacyjnych.
Rozstrzygnięcie merytoryczne
Skargi kasacyjne od ww. wyroku wnieśli SKO oraz inwestor. NSA podkreślił, że przyjęte przez WSA stanowisko o bezwzględnym zakazie wydania przez organ II instancji decyzji o warunkach zabudowy opiera się tylko na jednym z kierunków orzeczniczych sądownictwa administracyjnego, a w tym zakresie istnieją jeszcze inne stanowiska, które dopuszczają możliwość ustalenia warunków zabudowy w decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego (wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1299/11, II OSK 1986/12 oraz II OSK 55/13). NSA zaznaczył, że w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Problem wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ drugiej instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w całokształcie sprawy, tj. w oparciu o ten sam materiał dowodowy. Na legalność administracyjnego toku instancji nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Rzecz w tym, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach. To, że w komentowanej sprawie organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza, że organ II instancji nie mógł takich warunków określić i wydać decyzji reformatoryjnej, w której ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z charakteru unormowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie, że wydanie takiej decyzji musiało być poprzedzone powołaniem urbanisty, który sporządzić ma projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p.) oraz stosownej analizy urbanistycznej (art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i rozporządzenia ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W tej sprawie takie wymogi formalne zostały wypełnione przez organ odwoławczy, jak i I instancji.
Co najistotniejsze, reformatoryjne ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy musi spełniać wymóg wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, choć odmiennego od decyzji pierwszoinstancyjnej, w oparciu o ten sam materiał dowodowy. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem analizy organów obu instancji były te same elementy zabudowy na sąsiednich nieruchomościach, jednak ich ocena merytoryczna dokonana przez organ II instancji była odmienna, tj. pozwalająca na pozytywne ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie hotelu dla zwierząt. W oparciu o analizowany teren organy dokonały oceny planowanej inwestycji pod kątem analizy funkcji na sąsiednich działkach, linii zabudowy, parametrów zabudowy, wymaganego uzbrojenia terenu inwestycji, odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej. W tym organ odwoławczy nie dokonał znaczącego uzupełnienia materiału dowodowego, co ewentualnie mogłoby uprawniać do stwierdzenia, że została naruszona zasada dwuinstancyjności, a NSA nie dopatrzył się aby organ odwoławczy przekroczył swoje kompetencje.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2198/15
