Kiedy grunt jest rolny i podlega ograniczeniom w zbyciu

W związku z upływem (dnia 1 maja 2016 r.) przejściowego, 12-letniego okresu ochronnego dotyczącego nabywania nieruchomości rolnych i leśnych przez podmioty z Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Szwajcarii polski ustawodawca zdecydował się podjąć działania mające na celu utrzymanie dotychczasowych ograniczeń. Odbyło się to w trybie ustawy z 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie 30 kwietnia 2016 r., tj. na dzień przez upływem wspomnianego okresu ochronnego. Powyższą ustawą wprowadzono liczne restrykcje związane z obrotem nieruchomościami rolnymi, obejmujące m.in. ogólne ograniczenia podmiotowe i przedmiotowe dotyczące nabywania tego typu nieruchomości, wymóg prowadzenia gospodarstwa rolnego przez nabywcę nieruchomości, jak również szerokie zastosowanie prawa pierwokupu i prawa nabycia (zwanego czasem prawem wykupu).

Wprowadzone ograniczenia nie są niczym nowym w Unii Europejskiej. Podobne przepisy stosują m.in. Francja, Niemcy, Dania, Włochy czy Hiszpania, a ostatnio także Węgry i Bułgaria. Tam również panuje szeroki nadzór państwa nad obrotem nieruchomościami rolnymi. Zakazuje się rozdrabniania struktury powierzchniowej poniżej ustawowego minimum lub wymaga od nabywcy posiadania odpowiednich kwalifikacji rolniczych.

Definicja nieruchomości rolnej

W świetle przedmiotowych ograniczeń szczególnego, a wręcz kluczowego znaczenia nabiera definicja nieruchomości rolnej. Tylko bowiem ten typ nieruchomości został objęty nowymi regulacjami. Niestety w praktyce ustalenie, czy mamy do czynienia z nieruchomością rolną, często stwarza niezwykle poważne trudności.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego za nieruchomość rolną uważa się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Ustawodawca, wyjaśniając powyższe pojęcie, nie użył zatem definicji legalnej, lecz odwołał się do jego znaczenia zawartego w Kodeksie cywilnym i zarazem doprecyzował, w jakiej sytuacji danego gruntu nie można traktować jako rolnego (mimo, że grunt ten jest rolny w rozumieniu k.c.).

Stosownie do art. 46[1] k.c. nieruchomości rolne (grunty rolne) to takie, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Powyższa definicja oznacza, że o rolnym charakterze danego gruntu nie decydują jego cechy fizyczno-agronomiczne, lecz względy prawne, a dokładnie to, czy na gruncie aktualnie jest prowadzona lub potencjalnie może być prowadzona w przyszłości (zgodnie z prawem) produkcyjna działalność rolnicza (ale już nie działalność przetwórcza produktów rolnych). Oczywiście fizykochemiczne właściwości gleby stanowią podstawę jej technicznej klasyfikacji, jednak to nie one rozstrzygają o rolniczym charakterze gruntu.

Z definicji kodeksowej wynika, że nawet jeśli nieruchomość nie jest obecnie wykorzystywana do celów rolnych, lecz może służyć takiemu celowi (np. ugory czy odłogi), wówczas wciąż będzie traktowana jako nieruchomość rolna. Potwierdził to m.in. NSA w wyroku z 23 listopada 2006 r. (I OSK 132/06): Kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej[1]. Nie można zatem doprowadzić do pozbawienia nieruchomości rolnego statusu poprzez działania faktyczne (w szczególności nielegalne). WSA w Poznaniu w wyroku z 8 grudnia 2011 r. (IV SA/PO 558/11) wskazał: W sytuacji, gdy przez dłuższy okres nieruchomość zagospodarowana była w inny sposób i wykorzystywana była dla celów handlowo-usługowych czy produkcyjnych, niezwiązanych z produkcją rolną, jeśli istnieje potencjalna możliwość wykorzystania jej do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie można odmówić nieruchomości charakteru rolnego.

Błędne oznaczanie nieruchomości

Wnioski zawarte w przytoczonych orzeczeniach są niezwykle istotne. W praktyce rynkowej bardzo często zdarzają się bowiem sytuacje, kiedy strony danej transakcji błędnie uznają określoną nieruchomość za nierolną, kierując się jej aktualną zabudową, sposobem wykorzystywania czy klasyfikacją w ewidencji gruntów i budynków, mimo że nieruchomość ta z punktu widzenia przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego jest gruntem rolnym i obrót nią podlega ograniczeniom, co automatycznie rzutuje na ważność transakcji.

Porównanie obu definicji nieruchomości rolnej – zawartej w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego (art. 2 pkt 1) oraz pochodzącej z Kodeksu cywilnego (art. 46[1]) – prowadzi do konkluzji, że zakres pierwszej z nich jest węższy od drugiej. O ile według definicji kodeksowej nieruchomością rolną będzie grunt wykorzystywany na cele rolne aktualnie lub nadający się (przeznaczony) do wykorzystania na takie cele w przyszłości, o tyle zgodnie z definicją wskazaną w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego nie będzie nieruchomością rolną teren, który wprawdzie obecnie służy celom rolniczym (a więc spełnia przesłanki z art. 46[1] k.c. do uznania go za rolny), lecz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony na cele inne niż rolne (np. przemysłowe, rekreacyjne czy mieszkaniowe). Powyższe stanowisko potwierdził m.in. SN w postanowieniu z 15 maja 2009 r. (II CSK 9/09): w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie są nieruchomościami rolnymi takie, które są wprawdzie takimi w znaczeniu przyjętym w art. 46[1] KC, lecz w planach zagospodarowania przestrzennego są przeznaczone na inne cele niż rolne[2].

Sytuacja, w której dysponujemy wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazującym, że dana nieruchomość leży w obszarze przeznaczonym na cele inne niż rolne, jest zresztą jedynym przypadkiem, gdy możemy mieć pewność, że nieruchomość nie jest rolna, a co za tym idzie obrót nią nie podlega ograniczeniom przewidzianym w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego. Każdy inny przypadek wymaga dokładnej analizy i zazwyczaj sprawia wiele trudności interpretacyjnych.

Gdy brak miejscowego planu

Pojawia się zatem pytanie, w jaki sposób ustalić status nieruchomości, gdy nie obowiązuje dla niej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Warto zaznaczyć, że przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie wprowadzają domniemania, że brak planu lub jego nieaktualność przesądzają o rolnym albo nierolnym charakterze nieruchomości[3]. Czy można w takiej sytuacji kierować się innymi źródłami, takimi jak decyzja o warunkach zabudowy lub decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej czy też klasyfikacja ujawniona w ewidencji gruntów i budynków?

W obrocie rynkowym zauważalna jest pewna praktyka (wynikająca także ze wskazówek publikowanych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w kontekście nabywania nieruchomości przez cudzoziemców) polegająca na odwoływaniu się do wyżej wskazanych źródeł w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przykładowo, jeśli według decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego nieruchomość nie ma rolnego charakteru, wówczas przyjmuje się, że obrót nią nie podlega zapisom ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i związanym z nimi ograniczeniom.

Zaleca się dużą ostrożność wobec takiej praktyki, zwłaszcza gdy nieruchomość (co do której wydano jedną z powyższych decyzji) jest lub może być wykorzystywana na cele rolne. Należy bowiem zaznaczyć, że art. 2 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego definiujący pojęcie nieruchomości rolnej nie odnosi się do jej przeznaczenia ustalonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz na podstawie wyraźnie sprecyzowanego instrumentu planistycznego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego nie powinno się traktować jako substytutu decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mimo że decyzje te służą ustaleniu sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, to jednak mają inny charakter, pełnią inną rolę i są wydawane w innym trybie. Podobne stanowisko wyraził m.in. NSA w postanowieniu z 18 lipca 2005 r. (II OPS 3/05). Analogiczne wątpliwości (choć wynikające z innych przesłanek) dotyczą klasyfikacji zawartej w rejestrze gruntów i budynków. Dość często zdarza się, że status nieruchomości ujawniony w ewidencji jest niezgodny ze stanem faktycznym, np. ze względu na kwestie podatkowe, co również może stwarzać błędne przekonanie, że w danej sytuacji nie mamy do czynienia z nieruchomością rolną.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o rolnym statusie nieruchomości powinny zatem decydować przede wszystkim ogólne przesłanki wskazane w omówionej już definicji kodeksowej (art. 46[1] k.c.). Zarówno decyzje o warunkach zabudowy (lub decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego), jak i dane z ewidencji gruntów mogą wówczas pełnić wyłącznie rolę pomocniczą. Kierując się takim podejściem, należy przyjąć, że nieruchomościami rolnymi (w razie braku miejscowego planu) nie będą nieruchomości, które ze względu na swój charakter nie są lub nie mogą być wykorzystywane na cele rolne, w szczególności: nieruchomości lokalowe, drogi wewnętrzne, grunty zabudowane budynkami mieszkalnymi lub innymi obiektami (urządzeniami) nieprzeznaczonymi do produkcji rolniczej, nieruchomości pokryte parkami lub ogrodami wpisanymi do rejestru zabytków itp. Niemniej jednak każdy przypadek, kiedy dla danej nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymaga dokładnej analizy.

Pewne niejasności wzbudza również sytuacja, kiedy tylko część nieruchomości ma charakter rolny. Dominuje przekonanie, że także wówczas ustawa znajdzie zastosowanie. Pogląd taki wyraziła m.in. Krajowa Rada Notarialna (w ww. stanowisku z 1 czerwca 2016 r.) oraz Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych[4]. Nie można jednak zgodzić się z twierdzeniem, że nawet jeśli tylko część gruntu jest lub może być wykorzystywana rolniczo, to wówczas całą nieruchomość należy zaklasyfikować na potrzeby ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego jako rolną. Wydaje się, że w takiej sytuacji powinna decydować dominująca funkcja (przeznaczenie) nieruchomości.

dr Przemysław Szymczyk, praktyka nieruchomości i inwestycji budowlanych kancelarii Wardyński i Wspólnicy Codozasady.pl

1 Por. postanowienie SN z 28 stycznia 1999 r., III CKN 140/98.

2 Podobnie WSA w Bydgoszczy w wyroku z 23 września 2015 r. (II SA/BD 730/15) oraz SN w wyroku z 5 września 2012 r. (IV CSK 93/12).