Służba cywilna - obowiązki urzędnika w przypadku kontaktu z lobbystami

Członkowie służby cywilnej muszą w swoim działaniu kierować się profesjonalizmem, rzetelnością, bezstronnością i apolitycznością. Wiążą się z tym konkretne obowiązki, jakie nakłada na nich ustawa pragmatyczna tej służby. Wyrażone są one albo w formie nakazów (dodatkowe powinności) lub zakazów (ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności). Wspomniane nakazy i zakazy są zresztą często ze sobą powiązane.

Przykład

Artykuł 76 ust. 1 pkt.4 ustawy o służbie cywilnej (dalej usc) zawiera nakaz rzetelnego, bezstronnego, sprawnego i terminowego wykonywania powierzonych zadań. Z kolei art. 78 ust. 1 usc zawiera zakaz kierowania się interesem jednostkowym lub grupowym obowiązujący przy wykonywaniu obowiązków służbowych.

Przede wszystkim bezinteresowność

Jedną z podstawowych zasad służby cywilnej jest bezinteresowność. Tak wynika z § 1 zarządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej (dalej zarządzenie). Przestrzegając ją członek korpusu sc w szczególności nie może:

- przyjmować korzyści od osób zaangażowanych w prowadzone sprawy,

- przyjmować zapłaty za publiczne wystąpienia, gdy mają one związek z zajmowanym stanowiskiem,

- prowadzić szkolenia, jeżeli mogłoby to negatywnie wpłynąć na bezstronność prowadzonych spraw.

Powinien też zrezygnować z dodatkowego zatrudnienia (lub zajęcia zarobkowego), jeśli może ono mieć negatywny wpływ na sprawy prowadzone w ramach obowiązków służbowych.

Ponadto załatwiając sprawy obywateli, innych osób oraz podmiotów członek korpusu sc nie może kierować się uprzedzeniami (§ 2 pkt 5 zarządzenia). Ma też obowiązek przestrzegania zasad etyki sc, czyli m.in. zasady bezstronności (art. 18 zarządzenia >patrz ramka), która uszczegółowienie znajduje w cytowanym na wstępie art. 78 ust.1 usc.

Interes rozumiany szeroko

Zakaz kierowania się przy wykonywaniu obowiązków służbowych interesem jednostokowym i grupowym ma charakter bezwzględny, co oznacza, że żadna zgoda np. dyrektora generalnego urzędu nie może zwolnić członka korpusu sc od jego przestrzegania. Zakaz ten dotyczy wszystkich członków korpus sc bez względu na ich status w takim samym zakresie.

Przy czym ustawa nie tłumaczy, o jaki rodzaj interesu chodzi. W związku z tym należy przyjąć, że trzeba go rozumieć bardzo szeroko, jako wszelkiego rodzaju korzyść, którą może osiągnąć jednostka lub grupa. Bez względu, jakiej sfery (ekonomia, polityka, religia czy inne) dotyczy. Jak wskazuje J. Nowosielski (Obowiązki członków korpusu służby cywilnej o charakterze państwowym w: Zatrudnianie w administracji publicznej, red. H. Szewczyk, Warszawa 2014) interesem jednostkowym jest interes samego członka korpus sc lub jakiejkolwiek innej osoby, której sytuacja jest uzależniona od podejmowanych działań. Nie mają tu znaczenia powody, dla których pracownik miałby kierować się jej interesem. Uczestnikiem postępowania nie musi być tu, zatem osoba pozostająca w jakiejś relacji formalnej z członkiem korpus sc, a w szczególności jego krewny lub powinowaty, choć oczywiście w tych przypadkach zagwarantowanie neutralności członka korpusu sc jest szczególnie istotne.

Interes grupowy również należy rozumieć szeroko, w szczególności członek korpusu sc nie powinien kierować się interesem partii politycznej, związku zawodowego lub innej organizacji, albo grupy (np. reprezentującej określone związki biznesowej), której jest członkiem lub z którą sympatyzuje. Zobowiązany jest prezentować neutralność wobec wszelkich grup nacisku. Wszystkie podmioty traktować jednakowo niezależnie od własnych korzyści i przekonań oraz ewentualnych z nimi relacji.

Lepiej zapobiegać

Swoistym uzupełnieniem tych regulacji są przepisy nakazujące podjąć coś w rodzaju działań profilaktycznych takie jak m.in. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące zasady wyłączenia pracownika organu administracji publicznej z udziału w określonym postępowaniu czy to z mocy prawa czy też w wyniku decyzji przełożonego. Chodzi tu o wyłączenie pracownika organu administracji (w tym członka korpusu sc) od udziału w postępowaniu, to znaczy od podejmowania jakichkolwiek czynności zarówno w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, jak i od samego jej wydania w konkretnym postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r. I OSK 347/10).

Zgodnie, bowiem z art. 24 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) pracownik organu administracji publicznej (w tym członek korpusu sc) podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:

- w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

- swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;

- osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

- w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo, w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;

- w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

- z powodu, której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;

- w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

Podobnie rozwiązanie prewencyjne, którego celem jest wyłączenie określonej osoby z postępowania o udzielenie zamówienia znajdziemy w art. 17 ustawy Prawo zamówień publicznych >patrz ramka czy też w ordynacji podatkowej (art. 130- 132), gdzie uregulowano obowiązek wyłączenia pracownika izby administracji skarbowej, Krajowej Informacji Skarbowej, urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw unormowanych przepisami prawa podatkowego.

Uwaga na lobbing

Zakaz kierowania się interesem jednostkowym i grupowym wiąże się też ze zjawiskiem lobbingu w administracji rządowej. Przy czym, co istotne ustawa o służbie cywilnej wprowadza nie tyle zakaz prowadzenia lobbingu, ile zakaz poddawania się mu.

Zgodnie z ustawą z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, jest nią każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa. Zdaniem Ł. Pisarczyka (Ustawa o służbie cywilnej Komentarz w: Prawo urzędnicze pod red. K. Barana) proces stanowienia prawa należy rozumieć szeroko, obejmując nim nie tylko prace parlamentarne, lecz również legislację rządową.

Szczegółowy sposób postępowania pracowników podległego urzędu z podmiotami wykonującymi zawodową działalność lobbingową oraz z podmiotami wykonującymi bez wpisu do rejestru czynności z zakresu zawodowej działalności lobbingowej, w tym sposób dokumentowania podejmowanych kontaktów powinni określić kierownicy urzędów obsługujących organy władzy publicznej. Ponadto organy władzy publicznej są obowiązane niezwłocznie udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej informacje o działaniach podejmowanych wobec nich przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową, wraz ze wskazaniem oczekiwanego przez te podmioty sposobu rozstrzygnięcia.

Zakaz ulegania lobbingowi nie można, zatem utożsamiać z zakazem zaznajamiania się z opiniami i stanowiskami różnych grup interesów, a nawet ich uwzględniania. Chodzi tylko, aby odbywało się to na zasadach określonych w ustawie lobbingowej a więc jawnie.

podstawa prawna: Art. 76, art.78 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1889)

podstawa prawna: Ustawa z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 248)

podstawa prawna: Zarządzenie Prezesa Rady Ministrów z 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej (MP z 2011 r. nr 93, poz. 953)

Zasada bezstronności w przepisach

Bezstronność wyraża się w szczególności w:

- niedopuszczaniu do podejrzeń o konflikt między interesem publicznym i prywatnym;

- niepodejmowaniu żadnych prac ani zajęć, które kolidują z obowiązkami służbowymi;

- jednakowym traktowaniu wszystkich uczestników w prowadzonych sprawach administracyjnych i nieuleganiu przy tym jakimkolwiek naciskom;

- niedemonstrowaniu zażyłości z osobami publicznie znanymi ze swej działalności zwłaszcza politycznej, gospodarczej, społecznej lub religijnej oraz niepromowaniu jakichkolwiek grup interesu.

– art. 18 zarządzenia z 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej

Wyłączenia w zamówieniach publicznych

Osoby wykonujące czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia podlegają wyłączeniu, jeżeli:

- ubiegają się o udzielenie tego zamówienia;

- pozostają w związku małżeńskim, w stosunku pokrewieństwa lub powinowactwa w linii prostej, pokrewieństwa lub powinowactwa w linii bocznej do drugiego stopnia lub są związane z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli z wykonawcą, jego zastępcą prawnym lub członkami organów zarządzających lub organów nadzorczych wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia;

- przed upływem 3 lat od dnia wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia pozostawały w stosunku pracy lub zlecenia z wykonawcą lub były członkami organów zarządzających lub organów nadzorczych wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia;

- pozostają z wykonawcą w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że może to budzić uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności tych osób;

- zostały prawomocnie skazane za przestępstwo popełnione w związku z postępowaniem o udzielenie zamówienia, przestępstwo przekupstwa, przestępstwo przeciwko obrotowi gospodarczemu lub inne przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowych.

— art. 17 Prawa zamówień publicznych

Rzeczpospolita radzi:

Czy grozi kara za niewyłączenie się ze sprawy?

- Za naruszenie obowiązków członka korpusu sc grozi odpowiedzialność dyscyplinarna. Takiej odpowiedzialności podlegać będzie, zatem także osoba, która przy wykonywaniu obowiązków służbowych zapomniała o zakazie kierowania się interesem jednostkowym lub grupowym. Czy podobna odpowiedzialność grozi też pracownikowi za niewyłączenie się rozpoznawania sprawy mimo istnienia przesłanek określonych w art. 24 kodeksie postępowania administracyjnego?

Tak. Jest to, bowiem naruszenie obowiązku określonego w art. 76 ust.1 ustawy o służbie cywilnej, czyli obowiązku przestrzegania prawa. A zatem niewyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki z art. 24 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) może wiązać się z odpowiedzialnością dyscyplinarnej pracowników organu a także osób piastujących funkcję organu na zasadach określonych w ustawie o służbie cywilnej.

Warto dodać, że rozdział 5 działu I kpa regulujący zasady wyłączenia pracownika oraz organu żadnych sankcji za naruszenie obowiązku wyłączenia nie przewiduje. Jednak niewyłączenie pracownika od rozpoznawania sprawy mimo takiego obowiązku może mieć określone skutki zarówno dla strony jak i dla organu.

Przede wszystkim wydanie decyzji przez pracownika, który podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy, stanowi kwalifikowaną wadliwość postępowania administracyjnego. Jeżeli decyzja wydana przez takiego pracownika nie jest ostateczna, jej prawidłowość może zostać zakwestionowana w toku postępowania odwoławczego. Jeżeli natomiast decyzja administracyjna stała się ostateczna, okoliczność wydania jej przez pracownika podlegającego wyłączeniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa.

Wznowienie postępowania może w tym przypadku nastąpić zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu. Przy czym zgodnie z wyrokiem NSA z 2 lutego 2017 r. (I OSK 1984/15) przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 3 kpa powinna być interpretowana w sposób ścisły. Skoro, zatem w przepisie tym mowa jest o „wydaniu decyzji" przez pracownika, zaś w art. 24 kpa użyto sformułowania „udział w postępowaniu", to oczywiste jest, że ta pierwsza przesłanka jest węższa i ogranicza się w swojej istocie wyłącznie do udziału pracownika (lub organu) w sprawie w fazie jej rozstrzygania. Postawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 kpa dotyczy, zatem włącznie sytuacji, gdy dany pracownik „wydawał" decyzję administracyjną, nie dotyczy zaś pracowników, którzy wprawdzie brali udział w podejmowaniu określonych czynności procesowych w toku postępowania, lecz nie podejmowali decyzji.

Jednak i w takiej sytuacji udział w procesie decyzyjnym pracownika, który nie powinien brać udziału w sprawie może stanowić naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniając tym samym uchylenie decyzji przez sąd administracyjny w przypadku skargi na decyzję administracyjną. Naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu może być, bowiem potraktowane, jako naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

podstawa prawna: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1369 ze zm.)

podstawa prawna: art. 24 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2017r. poz. 1257)

Czy osoba parafująca decyzje również je podejmuje?

- W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kodeksu postępowania administracyjnego. Czy osoby wydające decyzje to tylko te podpisujące je w imieniu organu?

Nie. Na ten temat wypowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku z 22 września 2016 r. (IV SA/Po 272/16). Stwierdził w nim: na tle zarysowanego na kanwie art. 145 § 1 pkt 3 kpa podziału pracowników na sprawujących funkcje stricte orzecznicze, (których formalnym wyrazem jest podpisanie decyzji w imieniu organu) oraz pracowników uczestniczących w czynnościach przygotowawczych (w tym zwłaszcza czynnościach wyjaśniających oraz związanych z opracowywaniem projektu decyzji), zasadne wydaje się wyodrębnienie trzeciej kategorii pracowników organu. Zwłaszcza z uwagi na fakt, że wskazana w art. 145 § 1 pkt 3 kpa podstawa wznowienia postępowania administracyjnego związana jest z naruszeniem wymogu bezstronności (neutralności) takiego postępowania, wynikającego z treści art. 8 kpa (zasada zaufania). Chodzi o taką grupę pracowników, którzy wprawdzie formalnie nie przygotowują projektu decyzji ani nie „podpisują" danej decyzji w imieniu organu, ale którzy z uwagi na swe kompetencje i miejsce w strukturze organizacyjnej urzędu oraz przyjęty sposób organizacji trybu wydawania decyzji w imieniu organu, mają decydujący wpływ – zarówno faktycznie, jak i formalnie – na wydanie decyzji i jej ostateczny kształt.

Takie osoby muszą być także traktowane, jako osoby „wydające" decyzje w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Do tej kategorii przyjdzie w szczególności zaliczyć pracowników organu, którzy po sporządzeniu projektu decyzji, a przed jej podpisaniem przez piastuna organu lub upoważnionego przezeń pracownika, muszą wyrazić formalną akceptację dla wydania decyzji w określonym kształcie.

podstawa prawna: Art. 24 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1257)