Nie ustały analizy wokół wyboru Julii Przyłębskiej na funkcję prezesa Trybunału Konstytucyjnego oraz długości jej kadencji. Wypowiedzi w tej sprawie udzieliła obsługa medialna TK, a poznaliśmy ją dzięki publikacji na blogu red. Ewy Siedleckiej:
– wybór aktualnie urzędującego Prezesa Trybunału Konstytucyjnego nastąpił na podstawie art. 20 i 21 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (dalej: ustawa – Przepisy wprowadzające). Zgodnie z art. 23 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające jej art. 20 i 21 weszły w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia. Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej poz. 2074 został opublikowany 19 grudnia 2016 r., ustawa – Przepisy wprowadzające weszła zatem w życie z dniem 20 grudnia 2016 r. Aktualnie urzędujący Prezes TK został powołany 21 grudnia 2016 r.
Zgodnie z art. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, stanowiący o sześcioletniej kadencji Prezesa TK, wszedł w życie, wraz z większością jej przepisów, po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy – Przepisy wprowadzające. Nastąpiło to zatem w dniu 3 stycznia 2021 r., w trakcie urzędowania obecnego Prezesa TK. Zatem art. 10 ust. 2 zostanie zastosowany po raz pierwszy względem kolejnego Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. W chwili wyboru obecnie urzędującego Prezesa TK przepisy nie określały kadencji tego urzędu, a zatem – tak jak w przypadku wszystkich poprzednich Prezesów – kadencja urzędującego Prezesa TK zakończy się z chwilą wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału Konstytucyjnego".
Powyższy wywód można streścić w jednym zdaniu: art. 10 ust. 2 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed TK, wyznaczający sześcioletnią kadencję prezesa TK, nie znajduje zastosowania do J. Przyłębskiej.
Czytaj więcej
Prezes Trybunału Konstytucyjnego, Julia Przyłębska w obszernej rozmowie z portalem Interia.pl przekonuje, że TK nie działa na polityczne zlecenie, a to jej poprzednik Andrzej Rzepliński łamał konstytucję.
Czy pani prezes ma rację?
Dla zweryfikowania trafności tego stanowiska należy dokonać starannej wykładni przepisów kilku ustaw.
1. Ustawy z 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed TK oraz ustawę o statusie sędziów TK (DzU poz. 2074), została ogłoszona w Dzienniku Ustaw 19 grudnia 2016 r.
Powołanie Julii Przyłębskiej na stanowisko prezesa TK nastąpiło na podstawie art. 20 i 21 tej ustawy. Stosownie do art. 23 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, art. 20 i 21 tej ustawy wchodziły w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia ustawy, tj. 20 grudnia 2016 r. Powołanie to na stanowisko miało miejsce 21 grudnia 2016 r., czyli w czasie obowiązywania ustawy – Przepisy wprowadzające.
2. Kolejnym przepisem, który należy tu uwzględnić, jest art. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające, stosownie do którego: „Traci moc ustawa z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (DzU poz. 1157), (niżej: poprzednia ustawa o TK), z wyjątkiem art. 18 ust. 1, 4 i 5, które tracą moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2018 r. Utrata mocy poprzedniej ustawy o TK nastąpiła zatem zasadniczo 20 grudnia 2016 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające, stosownie do art. 23 pkt 1 tej ustawy.
Moc obowiązującą utracił z tym dniem również art. 16 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy o TK. Był to jedyny przepis tej ustawy, który odnosił się do upływu kadencji urzędującego prezesa TK i był sformułowany w kontekście wyboru następnego prezesa: Zgromadzenie Ogólne w sprawie wyboru kandydatów na stanowisko prezesa lub wiceprezesa Trybunału zwołuje się między 30. a 15. dniem przed upływem kadencji urzędującego prezesa lub wiceprezesa. W przypadku opróżnienia stanowiska prezesa lub wiceprezesa Trybunału wyboru kandydatów dokonuje się w terminie 30 dni.
Przypomnijmy, że w poprzednio obowiązującej ustawie o TK, a także w ustawach wcześniejszych, nie było osobnych przepisów określających długość kadencji prezesa TK. „Upływ kadencji urzędującego prezesa" następował zatem w dniu zakończenia dziewięcioletniej kadencji sędziego będącego prezesem TK. Zagadnienie to zostało poddane szczegółowej analizie w wyroku TK z 9 grudnia 2015 r., K 35/15, pkt III.8. Omawiane rozwiązanie prawne zostało przy tym uznane za zgodne z Konstytucją RP przez TK w wyroku z 3 grudnia 2015, K 34/15, pkt III.3.
Jak wynika z przedstawionych wyżej przepisów, poprzednio obowiązująca ustawa o TK utraciła moc obowiązującą przed dniem 21 grudnia 2016 r., czyli przed dniem wyboru J. Przyłębskiej na stanowisko prezesa TK, a zatem w chwili objęcia przez nią tego stanowiska kadencja prezesa TK nie była tą ustawą regulowana.
3.W obecnym stanie prawnym kwestię kadencji prezesa TK normuje art. 10 ust. 2 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed
TK, który brzmi: „Kadencja Prezesa Trybunału trwa sześć lat". Przepis ten wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy – Przepisy wprowadzające, stosownie do art. 1 tej ustawy, czyli 3 stycznia 2017 r.
Z powyższej analizy wynika, że od 21 grudnia 2016 r. do 2 stycznia 2017 r. w porządku prawnym nie było przepisów normujących koniec kadencji prezesa TK, ponieważ:
- właściwy przepis poprzedniej ustawy o TK utracił moc obowiązującą;
- właściwy przepis ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK nie wszedł jeszcze w życie w wyniku vacatio legis. Ową lukę w przepisach ustawowych należy ocenić krytycznie w kontekście zasad poprawnej legislacji. Przedstawiona sytuacja nie pociągnęła jednak za sobą żadnych negatywnych konsekwencji, bo w ciągu 13 dni na przełomie lat 2016 i 2017 nie wystąpił problem zakończenia kadencji prezesa TK.
Jak długo powinno to trwać
Przytoczone na wstępie stanowisko Obsługi Medialnej TK należy uznać za błędne, ponieważ zostało oparte na nieprawidłowym i niepełnym rozumowaniu.
Po pierwsze, stanowisko, stosownie do którego art. 10 ust. 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK statuujący sześcioletnią kadencję prezesa TK miałby nie znajdować zastosowania do zakończenia kadencji Julii Przyłębskiej, zdaje się opierać na koncepcji ochrony praw nabytych. Tak chyba należy rozumieć argument, że powołany przepis wszedł w życie „w trakcie urzędowania obecnego Prezesa TK". To stanowisko jest nie do utrzymania, gdyż w odniesieniu do warunków sprawowania publicznych funkcji konstytucyjnego organu państwa nie można mówić o prawach nabytych.
Po drugie, odwołanie się w argumentacji Obsługi Medialnej TK na rzecz dłuższej kadencji J. Przyłębskiej do sposobów zakończenia kadencji „poprzednich Prezesów" pomija istotną okoliczność, że przepisy określające koniec kadencji osób będących wcześniej prezesami TK wynikały każdorazowo z konkretnych przepisów kolejnych ustaw o TK obowiązujących w dniu zakończenia poszczególnych kadencji sędziowskich prezesów. Natomiast w dniu powołania J. Przyłębskiej na stanowisko prezesa TK, nie obowiązywała już poprzednia ustawa o TK normująca zakończenie kadencji prezesa, utraciła bowiem wcześniej moc obowiązującą. Nie wiadomo zatem, na jakiej zasadzie zakończenie kadencji J. Przyłębskiej miałoby następować „tak jak w przypadku wszystkich poprzednich Prezesów". Powołanie się w argumentacji na przepisy nieobowiązujących już ustaw trafia w próżnię.
Po trzecie, art. 10 ust. 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK określający sześcioletnią kadencję prezesa TK jest przepisem o charakterze organizacyjno-proceduralnym. Tego typu przepis stosuje się bezpośrednio i wprost. Oznacza to, że w dniu jego wejścia w życie znajduje zastosowanie do wszystkich sytuacji i stanów faktycznych objętych jego hipotezą. Potwierdza to bogate orzecznictwo TK (por. m.in. wyrok z 8 listopada 2006 r.). W omawianym tu przypadku chodzi o sytuację, gdy dana osoba sprawuje urząd prezesa TK. Data początku kadencji prezesa nie ma natomiast znaczenia. Wyjątkowe stosowanie poprzednio obowiązującej ustawy musiałoby wynikać z przepisów ustawy nowej, która jednak takiego rozwiązania nie przewiduje.
Po czwarte, za omawianym tu rozwiązaniem przemawia historia tworzenia ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK. W uzasadnieniu projektu z 26 października 2016 r., wniesionego przez grupę posłów PiS, druk sejmowy nr 963, na str. 7–8 wprowadzenie sześcioletniej kadencji prezesa TK w art. 10 ust. 2 było motywowane wyraźnym zamiarem odejścia od wcześniejszego stanu prawnego. W uzasadnieniu zostało przytoczone stanowisko zespołu ekspertów, którzy zauważyli, że długość kadencji prezesa TK mogła dotąd przekraczać najdłuższe kadencje występujące w konstytucji.
Twórcy projektu ustawy zgodzili się z krytyczną oceną takich rozwiązań ustawowych: „Proponowana długość kadencji Prezesa i Wiceprezesa TK wpisuje się w standardy konstytucyjne i nie przekracza najdłuższych występujących w Konstytucji RP kadencji organów władzy publicznej (tj. 6-letnich)". Intencją projektodawców nie mogła zatem być aprobata dla odroczenia pierwszego zastosowania art. 10 ust. 2 nowej ustawy o kilkanaście lat, tj. do zakończenia kadencji prezesa TK wybranego po upływie dziewięcioletniej kadencji sędziowskiej Julii Przyłębskiej.
Po piąte, należy przypomnieć, że przepisy wprowadzające sześcioletnią kadencję zostały przyjęte i ogłoszone w Dzienniku Ustaw nie tylko przed dniem powołania J. Przyłębskiej na to stanowisko, ale również przed odbyciem Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK, które miało wyłonić kandydatów. Oznacza to, że zarówno osoby uczestniczące w Zgromadzeniu Ogólnym, prezydent dokonujący aktu powołania, jak i sama Julia Przyłębska od samego początku mieli świadomość przyjętej przez ustawodawcę nowej konstrukcji sześcioletniej kadencyjności tego organu. Tak więc rozwiązanie przyjęte w art. 10 ust. 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK różni się wyraźnie od rozwiązania zastosowanego w art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. o zmianie ustawy o TK (DzU poz. 1928). Ten ostatni przepis wygaszał kadencje prezesa oraz wiceprezesa TK w trakcie pełnienia ich funkcji i został uznany za niekonstytucyjny przez TK w wyroku K 35/15.
W konkluzji należy stwierdzić, że do Julii Przyłębskiej znajduje zastosowanie art. 10 ust. 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK. Jej kadencja na stanowisku prezesa będzie trwała sześć lat, czyli zakończy się 20 grudnia 2022 r.
Problem ustalenia końca kadencji obecnej prezes TK i możliwych kontrowersji na tym tle ujawnił się ponad rok przed upływem sześciu lat kierowania przez nią Trybunałem. Powstaje pytanie, czy i jakie są sposoby, a z drugiej strony zagrożenia, wyegzekwowania przestrzegania obowiązującego przepisu i przeprowadzenia we właściwym czasie wyborów nowego prezesa TK. Warto pokrótce rozważyć kilka możliwości.
Która wykładnia górą?
Po pierwsze, Julia Przyłębska może zmienić pogląd i zaakceptować zakończenie swej kadencji. Można się jednak obawiać, że tego nie zrobi. Obawa ta opiera się fakcie, że w czasie kierowania TK wielokrotnie naruszała prawo. Może więc zignorować zakończenie kadencji i pełnić swoją funkcję nadal, albo przynajmniej próbować to czynić.
Po drugie, sędziowie TK, którzy wybierają kandydatów na prezesa TK, mogliby wymusić przeprowadzenie wyborów w końcu 2022 r. Niestety, jak dotąd większość sędziów TK biernie poddaje się sposobowi funkcjonowania Trybunału z naruszaniem prawa oraz uczestniczy w wydawaniu orzeczeń budzących wiele zastrzeżeń konstytucyjnych. Z drugiej strony sędziowie TK mieliby szansę zachowania się tym razem zgodnie z prawem.
Po trzecie, prezydent, jako organ mający kompetencję do powołania prezesa TK, mógłby przedstawić swoje stanowisko co do sposobu interpretacji przepisów dotyczących końca kadencji prezesa TK. Stanowisko to byłoby prawnie niewiążące. Trzeba jednak mieć w pamięci, że prezydent powołał obecną prezes TK niezgodnie z ustawą, odmawiał przyjęcia ślubowania od prawidłowo wybranych sędziów TK, natomiast przyjął pospiesznie ślubowanie od osób wybranych na zajęte już miejsca sędziowskie.
W konkluzji można stwierdzić, że kolejne naruszenie prawa w Polsce w istotnej kwestii jest niestety realne i bliskie.
To, czy kadencja Julii Przyłębskiej zakończy się w grudniu 2022 r., jest interesujące także z innego, w istocie najważniejszego względu. Będzie to mianowicie prognostyk co do tego, jak się być może zachowają obecnie rządzący w Polsce w razie niekorzystnych dla nich wyników najbliższych wyborów parlamentarnych.
Autor jest sędzią Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, wiceprezesem TK w l. 2010–2017, wykładowcą UJ
