Jaki powinien być nadzór nad sądami i kto ma go sprawować

Zwierzchni nadzór nad działalnością administracyjną sądów sprawuje minister sprawiedliwości „osobiście oraz przez właściwą służbę nadzoru. Podstawowe zadania z zakresu zwierzchniego nadzoru nad działalnością administracyjną sądów bezpośrednio związaną z wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości są wykonywane przez sędziów delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości” – tak stanowi art. 9 ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (DzU nr 98, poz. 1070 ze zm.; dalej ustawa).

Szereg przepisów tej ustawy, znowelizowanej ostatnio 29 czerwca 2007 r. (DzU nr 136, poz. 959), w tym art. 9, Krajowa Rada Sądownictwa zaskarżyła do Trybunału Konstytucyjnego, zarzucając im niezgodność z konstytucją.

Rada uważa, że ustawodawca, wprowadzając nadzór zwierzchni ministra sprawiedliwości (dalej: minister), nadmiernie ingeruje w niezależność sądów, narażając niezawisłość sędziowską w sposób nieproporcjonalny do zamierzonego celu, jakim jest sprawność sądownictwa. Tym samym minister uzyskuje możliwość sprawowania władzy arbitralnej i dyskrecjonalnej wobec działalności administracyjnej sądów, co nasuwa zastrzeżenia z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady podziału władz.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że zasada podziału władz zakłada szczególny sposób określenia stosunków między władzą sądowniczą a pozostałymi dwoma, które muszą opierać się na zasadzie „separacji”, a nawet izolacji. Wyraz tej odrębności władzy sądowniczej przejawia się w jej szczególnych kompetencjach polegających na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości.

Konstytucyjna zasada podziału władz silnie akcentuje zasadę niezależności sądów i monopol kompetencyjny sądownictwa na sprawowanie władzy sądowniczej. Żadna wartość konstytucyjna nie przemawia za tym, by minister sprawował „zwierzchni nadzór” obejmujący również „zadania z zakresu wykonywania wymiaru sprawiedliwości”.

Nie ulega wątpliwości, że w myśl art. 173 konstytucji sądy są władzą odrębną i niezależną. Skoro tak, to niedopuszczalna jest ingerencja innych władz, w tym wykonawczej, w sferę funkcjonowania i działania sądów, chyba że dopuszcza to sama ustawa zasadnicza.

Konstytucja nie ustanawia nadzoru ministra nad działalnością sądów powszechnych, dlatego art. 9 ustawy godzi w odrębność i niezależność sądów. Co prawda Trybunał podkreślał wielokrotnie, że „niezależność sądu nie oznacza, iż działalność administracyjna sądów nie może znajdować się pod zwierzchnim nadzorem ministra, jednakże czynności z zakresu nadzoru administracyjnego nie mogą wkraczać w dziedzinę, w której sędziowie są niezawiśli”.

W ocenie Rady analizowany przepis może dawać ministrowi wpływ na przebieg konkretnej sprawy, a przecież sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 konstytucji). Niezawisłość oznacza zaś, że w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości sędzia podlega normie prawnej i własnemu wewnętrznemu przekonaniu. Elementem zasady niezawisłości jest niezależność sędziego wobec organów pozasądowych. Czy można mówić o zachowaniu niezależności wobec ministra, gdy sprawuje on osobiście nadzór zwierzchni nad sędzią, a w myśl rozporządzenia z 25 października 2002 r. w sprawie trybu sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów może ingerować w tok postępowań sądowych poprzez „bieżącą lub okresową kontrolę toku postępowania w sprawach indywidualnych”?

Doświadczenie z ostatnich lat pokazuje, że sprawowanie nadzoru nad działalnością administracyjną sądów nie pozostawało bez wpływu na tok postępowań sądowych oraz na próby wywierania wpływu na wydanie orzeczenia.

Zdaniem Rady jest to niedopuszczalna ingerencja w sferę związaną ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji sędziów.

Poza tym wątpliwość budzi już samo pojęcie „nadzoru zwierzchniego”. Organ, który sprawuje zwierzchnictwo, nie może sprawować nadzoru, gdyż jest organem zewnętrznym. Innymi słowy, skoro minister sprawuje zwierzchni nadzór nad działalnością administracyjną sądów, to nie może dysponować żadnymi usprawnieniami nadzorczymi w odniesieniu do sędziów.

Dla sprawności i rzetelności funkcjonowania władzy sądowniczej nadzór powinien polegać na wytworzeniu mechanizmów w obrębie właśnie tej władzy, choćby przez nadzór prezesów sądów.

Zasadnicze wątpliwości wywołuje też pojęcie „działalności administracyjnej sądów bezpośrednio związanej z wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości”. W tym ujęciu funkcje administracyjne i jurysdykcyjne mogą się stykać ze sobą i wówczas niezbędne jest dbanie o to, by działania ministra ograniczały się rzeczywiście do spraw związanych z administracją sądową i nie wkraczały w sferę zarezerwowaną dla niezawisłego sędziego. Brak jednoznaczności pojęcia, o którym mowa w art. 9 ustawy, także przemawia za przyjęciem tezy o niekonstytucyjności „zwierzchniego nadzoru”.

Nie ulega wątpliwości, że państwo ponosi odpowiedzialność za stworzenie odpowiednich warunków finansowych dla funkcjonowania sądów. Przyjęty system podziału władz nie wyklucza, by funkcje organu administracji sądowej mógł pełnić minister (choć np. na Węgrzech rolę tę pełni Krajowa Rada Sądownictwa), ale działania te powinny dotyczyć wszelkiej działalności zarządzającej i organizacyjnej sądów, a więc innej niż działalność jurysdykcyjna sędziów, bo nadzór nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania sprawuje Sąd Najwyższy (art. 183 konstytucji).

Zaskarżenie do Trybunału art. 9 ustawy jest dobrą okazją do rozpoczęcia dyskusji, jaki ten nadzór zwierzchni powinien być i kto powinien go sprawować. Jednak ponad wszelką wątpliwość działania ministra muszą ograniczać się do spraw związanych z administracją sądową i nie mogą dotyczyć jurysdykcji.

Wydaje się, że optymalnym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie modelu węgierskiego, w którym tamtejsza Rada pełni rzeczową administrację, dbając między innymi o szkolenie kadry sędziowskiej, troszcząc się o właściwe funkcjonowanie wszystkich sądów w zakresie spraw finansowych, jak też podejmując decyzje osobowe dotyczące tak sędziów, jak i urzędników sądowych. Czy takie rozwiązanie jest u nas możliwe? Tak, ale wymagałoby to wzmocnienia kompetencji i pozycji Rady, co jest możliwe i pożądane.

Sędziowie

Pozostało 92% artykułu