Niepołączalność mandatu parlamentarnego: problemy z interpretacją

Niepołączalność mandatu parlamentarnego ma spełniać następujące cele:

- realizację zasady podziału władz w aspekcie personalnym; chodzi tu o uniknięcie sytuacji, w której ta sama osoba wykonując mandat parlamentarny, równocześnie piastuje funkcje lub stanowiska w jednej z dwóch pozostałych władz (dopuszczalne tu są wyjątki, np. art. 103 ust. 1 in fine konstytucji), co stawia pod znakiem zapytania rolę, w jakiej występuje w trakcie podejmowania decyzji państwowych. Ustrojodawca dając w przyjętych przez siebie rozwiązaniach pierwszeństwo nie separacji władz, lecz zasadzie ich współpracy, dopuścił do łączenia mandatu z członkostwem w Radzie Ministrów i z piastowaniem stanowiska sekretarza stanu w administracji rządowej,

- spełnienie zasady podziału władz w aspekcie organizacyjnym i funkcjonalnym. Podział ten byłby nieskuteczny, gdyby ta sama osoba (grupa osób) mogła piastować stanowiska w różnych organach władzy publicznej, spełniając różne funkcje. Wiąże się z tym zapewnienie autonomii parlamentu poprzez uniemożliwienie oddziaływania nań ze strony organów należących do innych władz,

- zapewnienie niezależnego sprawowania mandatu parlamentarnego poprzez uniemożliwienie nawet pośredniego zinstytucjonalizowanego wpływu na parlamentarzystę ze strony innych władz czy nawet podmiotów gospodarczych.

Wprawdzie ani ustrojodawca, ani ustawodawca nie formułuje tych celów w żadnym akcie expressis verbis, są one jednak powszechnie akceptowane w nauce prawa i wynikają tak z konstytucji, jak i ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora (dalej: ustawa).

Konstytucja zakazuje przedstawicielom łączyć mandaty w obu izbach (art. 102). W art. 103 nie pozwala łączyć mandatu posła (także senatora poprzez art. 108) z funkcją prezesa NBP, prezesa NIK, rzecznika praw obywatelskich, rzecznika praw dziecka i jego zastępców, członka Rady Polityki Pieniężnej, członka Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, ambasadora oraz z zatrudnieniem w Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta RP lub w administracji rządowej.

Art. 103 ust. 2 stanowi, że nie może sprawować mandatu poselskiego sędzia, prokurator, urzędnik służby cywilnej, żołnierz służby czynnej, funkcjonariusz policji i służb ochrony państwa.

Konstytucja zamiast ogólnie określać, czemu ma służyć zasada incompatibilitas, w art. 103 ust. 1 i 2 wylicza funkcje i stanowiska nią objęte. Rozwiązanie takie pozostawia ustawodawcy zwykłemu dość duży zakres swobody w unormowaniu tej materii, gdyż nie ustanawia ono żadnych zasad ani ram dla regulacji ustawowej.

Ustrojodawca zdając sobie sprawę, że w postanowieniach konstytucji nie jest w stanie w sposób pełny uregulować zagadnienia niepołączalności mandatu parlamentarnego, dopuścił w art. 103 ust. 3 określenie w ustawach zwykłych przypadków łączenia mandatu z funkcjami publicznymi oraz zakazu jego sprawowania. Rozwiązanie to jest racjonalne, zważywszy na dużą dynamikę przemian prawnych towarzyszących trwającej od 1989 r. transformacji ustrojowej. Pojawiają się nowe, nieznane konstytucji urzędy, funkcje, stanowiska itp., których łączenie z mandatem parlamentarnym nie jest wskazane. Zamiast nowelizować ustawę zasadniczą, o wiele łatwiej jest wprowadzić odpowiednie postanowienia do ustaw zwykłych dotyczących nowo powstających instytucji.

Wobec tego, że konstytucja nie określiła w sposób pełny sankcji związanych z naruszeniem zasady incompatibilitas, zadanie to spoczęło na ustawodawcy. Najogólniej rzecz ujmując, ordynacja wyborcza do Sejmu RP i Senatu RP stanowi, że wygaśnięcie mandatu posła następuje wskutek zajmowania w dniu wyborów stanowiska lub funkcji, których nie można łączyć z mandatem posła. Wygaśnięcie mandatu poselskiego nie następuje (art. 177 ust. 3), jeżeli poseł przedstawi marszałkowi Sejmu w terminie 14 dni od ogłoszenia przez Państwową Komisję Wyborczą wyników wyborów do Sejmu oświadczenie o złożeniu rezygnacji z zajmowanego stanowiska lub funkcji objętej zakazem niepołączalności.

Analiza regulacji konstytucyjnej i unormowań ustawowych pozwala niejednokrotnie stwierdzić brak harmonii między tą pierwszą a ustawami. Przykładem może być choćby użycie w art. 103 ust. 1 konstytucji ogólnikowego pojęcia funkcji „ambasadora”, niepokrywającego się z polską pragmatyką stopni w służbie zagranicznej. Z drugiej strony regulacja ta jest niepotrzebna, gdyż w tym samym przepisie jest ogólny zakaz łączenia mandatu parlamentarnego z zatrudnieniem w administracji rządowej. W niej zaś zatrudnieni są wszyscy pracownicy Ministerstwa Spraw Zagranicznych.

Dość istotnym minusem wskazanego przepisu konstytucji jest też to, że zawarte w nim wyliczenie stanowisk, funkcji i urzędów nie jest precyzyjne i występuje niezdefiniowana bliżej kategoria osób zatrudnionych w administracji rządowej. Rodzi to konieczność wykładni dokonywanej przez organy stosujące tę normę. Przykładem mogą być ustalenia podjęte 6 listopada 1997 r. na wspólnym posiedzeniu prezydiów Sejmu i Senatu. Zgodnie z nimi pojęcie „administracji rządowej” obejmuje „organy administracji rządowej, urzędy organów administracji rządowej oraz jednostki organizacyjne podporządkowane organizacyjnie organom administracji rządowej i ich urzędom”. Chodzi tu o naczelne organy administracji (Radę Ministrów, premiera, ministrów i komitety spełniające rolę naczelnych organów administracji) i podległe im urzędy (Kancelaria RM, ministerstwa, urzędy komitetów), centralne organy administracji (np. prezes GUS) oraz podległe im urzędy (np. GUS), a także organy tzw. inspekcji specjalnych, dozorów, nadzorów i podległy im aparat, agencje rządowe, fundusze państwowe (np. PFRON), administrację rządową w terenie.Równocześnie prezydia obu izb parlamentu uznały, że zasada niepołączalności mandatu nie dotyczy pracowników zatrudnionych w szkołach państwowych, zespołach opieki zdrowotnej, szpitalach itp.

Wspomniana ustawa w art. 30 ust. 1 uzupełnia postanowienia konstytucyjne i rozciąga zasadę niepołączalności mandatu m.in. na osoby wykonujące pracę na podstawie stosunku pracy w „administracji rządowej i samorządu terytorialnego – z wyjątkiem stosunku pracy z wyboru”. Ani konstytucja, ani żadna z ustaw rozwijających jej normy nie określa jednak bliżej, co należy rozumieć pod pojęciem administracji rządowej lub samorządowej. Nie wdając się w prezentację różnych definicji tego terminu w doktrynie prawa administracyjnego, wystarczy odwołać się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Ujmuje się w nim także, w sposób odmienny niż w powołanych ustaleniach prezydiów Sejmu i Senatu, pojęcie administracji rządowej.

Urząd administracji rządowej według TK powinien spełniać równocześnie dwa warunki: „wykonywanie zadań mających charakter administracji publicznej oraz umiejscowienie w tym segmencie aparatu państwowego, na czele którego stoi rząd”, dlatego do kategorii tej zaliczyć należy „urzędy administracji organizacyjnie i funkcjonalnie podporządkowane Radzie Ministrów jako całości, prezesowi Rady Ministrów, poszczególnym ministrom albo wojewodom (bezpośrednio lub za pośrednictwem innych organów podległych organizacyjnie i funkcjonalnie tym podmiotom)” (OTK ZU Nr. 4/1999).

Takie ujęcie pojęcia urzędu administracji rządowej implikuje określenie przez TK „zatrudnienia w administracji rządowej” jako pracy „w charakterze organu administracji rządowej lub pracę na rzecz takiego organu związaną z podleganiem poleceniom lub zaleceniom tego organu (niezależnie od tego, czy praca taka jest wykonywana w ramach stosunku pracy, czy w ramach innych stosunków prawnych)”. Równocześnie zdaniem TK „udział w gremiach opiniodawczo-doradczych przy organach administracji rządowej służących kontroli społecznej, z którym nie wiąże się zależność od tego organu ani udział w wykonywaniu jego kompetencji, nie jest zatrudnieniem w administracji, lecz swego rodzaju zinstytucjonalizowaną współpracą z tymi organami”.

TK stwierdza ponadto: „Istotą samorządu terytorialnego jest to, że pewne dziedziny spraw, wydzielonych z zakresu władzy państwa, powierza się tym wspólnotom do samodzielnego rozwiązywania. Zadania, które przypadają organom samorządu, stanowią część zadań administracji publicznej i są realizowane przez organy samorządowe podporządkowane wspólnocie i reprezentujące jej interesy” (OTK ZU Nr. 1/2000).

Opierając się na podanym wyżej określeniu administracji rządowej i samorządowej oraz stosując ten sam tok rozumowania, można stwierdzić, że wykonywanie pracy w administracji samorządowej to praca w charakterze organu administracji samorządowej lub praca na rzecz takiego organu związana z podleganiem poleceniom lub zaleceniom tego organu.