Jak zaplanować zmiany w prawie

Od 2005 r. rząd regularnie ogłasza program legislacyjny, czyli listę projektów ustaw i innych aktów prawnych, które planuje opracować w najbliższym czasie. W zamyśle inicjatorów tej praktyki takie publiczne podawanie do wiadomości zamierzeń legislacyjnych miało poprawić przewidywalność procesu stanowienia prawa. Analiza doświadczeń ostatnich czterech lat ujawnia jednak, że tak się nie stało.

Monitoring prowadzony przez jednego z autorów tego artykułu w ramach programu Ernst & Young „Sprawne państwo” pokazuje, że w latach 2005 – 2009 programy legislacyjne miały ograniczony wpływ na faktyczną działalność legislacyjną rządu.

Rząd wywiązywał się z niewielkiej liczby zamierzeń legislacyjnych. Rządy Marcinkiewicza i Kaczyńskiego realizowały jedynie ok. 20 – 30 procent zaplanowanych inicjatyw. Gabinet Donalda Tuska również finalizuje nie więcej niż 30 – 40 procent wcześniej ogłoszonych projektów.

Jednocześnie istniała powszechna praktyka opracowywania projektów nieujętych w programach legislacyjnych. Takie „pozaplanowe” projekty stanowiły średnio od 30 do 60 procent wszystkich projektów akceptowanych przez rząd.

[srodtytul]Jak planować skutecznie[/srodtytul]

Doświadczenia innych rządów w Europie wskazują, że o sukcesie planowania decyduje w pierwszej kolejności systematyczne i dokładne programowanie legislacji w gabinetach ministrów. To tam – nie w kancelariach premierów – wykuwa się przewidywalność działań rządu.

Ministrowie poważnie traktują planowanie legislacji przynajmniej z trzech powodów.

W praktyce brytyjskiej (ale również np. węgierskiej) motywacją do sprawnego zarządzania jest powiązanie programowania z kalendarzem parlamentu. Skuteczne planowanie to dla resortów lepsza szansa na terminowe finalizowanie prac parlamentarnych.

Formuła duńska przewiduje sprzężenie programowania legislacyjnego z rocznym cyklem budżetowym. Porządne planowanie zamierzeń legislacyjnych gwarantuje mocną pozycję resortów w negocjacjach budżetu z Ministerstwem Finansów.

W praktyce niemieckiej (a także np. estońskiej) program legislacyjny zawiera kilka-, kilkanaście najważniejszych inicjatyw politycznych rządu, ogłaszanych publicznie przez kanclerza. Terminowa realizacja tych zamierzeń determinuje polityczną wiarygodność całego rządu.

W polskim systemie tych elementów brakuje. Niska skuteczność nie pociąga żadnych konsekwencji, ani parlamentarnych, ani finansowych, ani politycznych. Machinie rządowej brakuje zatem motywacji do systematycznego i dokładnego programowania legislacji.

[srodtytul]Polska formuła[/srodtytul]

Co zrobić, aby poprawić jakość planowania? Ważne jest stopniowe odchodzenie od modelu, w którym każdy resort jest odrębnym silosem w strukturze rządu. To wymaga bardziej energicznej i efektywnej pracy zespołu ds. programowania w Kancelarii Premiera – grupy pracującej z resortami nad zadaniami i planem legislacyjnym. Takie prace są prowadzone od kwietnia 2008 roku.

Aktualnie wdrażany jest również nowy model opracowywania ustaw – poprzez prezentację założeń. Sygnały z resortów pokazują, iż nie jest łatwo napisać założenia tak, aby przedstawić wszystkie dylematy do rozstrzygnięcia oraz dać jasne dyspozycje legislatorom. Dostosowania do nowego modelu zabiorą pewnie trochę czasu, ale jest to najlepsza droga, by po debatach i rozstrzygnięciach merytorycznych sprawniej redagować akty prawne i lepiej planować.

Należy jednocześnie pamiętać, że dobre planowanie jest potrzebne, ale jeszcze ważniejsze jest dobre działanie, szczególnie gdy potrzebna jest szybka adaptacja do zmieniających się warunków. Część pomysłów programowych i legislacyjnych rodzi się w trakcie już zamkniętego okresu programowania i planowania.

Dobrym przykładem są działania Ministerstwa Nauki w pierwszej połowie roku. Resort ten był mniej aktywny legislacyjnie, ale przedstawił do konsultacji duży pakiet zmian w funkcjonowaniu szkolnictwa wyższego, którego rezultatem będą założenia do ustawy, przyjmowane pewnie już w sierpniu. To dobry przykład na to, że planowanie musi uwzględniać więcej czasu w sprawach kluczowych, reformatorskich – na debatę, konsultacje środowiskowe, uzgodnienia.

[srodtytul]Fortece resortów[/srodtytul]

Myśląc o naprawie procesu programowania legislacyjnego, należy również pamiętać o specyficznych uwarunkowaniach instytucjonalnych.

Po pierwsze: spośród 402 dokumentów przyjętych ogółem przez RM w pierwszym półroczu 2009 r. 237 to były tzw. inne dokumenty. Są wśród nich sprawozdania, istotne dokumenty programowe (program ARP pomocy firmom w kryzysie) oraz stanowiska rządu do poselskich projektów ustaw. Autorami poselskich projektów są najczęściej posłowie i senatorowie opozycji – odpowiedzi wymagają precyzji, zasobów w resortach, czasu (co przesuwa energię w inną stronę). Przy nieprzewidywalności tych projektów w jakiejś mierze utrudnia to planowanie pracy.

Po drugie: resorty mają złe nawyki. Na przykład dokument przyjęty przez Komitet Stały Rady Ministrów i skierowany na RM zalega często w szufladach resortowego ministra, by wprowadzić jakieś ostatnie zalecenia, i trafia na posiedzenie rządu po trzech miesiącach od zakończenia procedury. Bywa, iż inne resorty, mimo wcześniejszego wycofania uwag i zastrzeżeń, znów wracają z uwagami, rozciągając w czasie przyjęcie dokumentów. To niedobre zjawisko i jest oznaką ciągłego poczucia w resortach, że są odrębną fortecą.

I po trzecie: mamy dużo legislacji wspólnotowej. Model prawny każe dla jej wykonania tworzyć podstawy ustawowe. W rezultacie, gdy zmienia się rzeczywistość i chcemy dostosować do niej prawo – nie wystarczy zmienić rozporządzenia, trzeba zmieniać także ustawę, czyli przejść cały skomplikowany proces legislacyjny.

Dyskutując więc o niesprawnościach procesu legislacyjnego, warto też pomyśleć o przyczynach – o prawnych ramach dla polskiej legislacji.