UE wobec rewolucji w krajach arabskich

W tle rewolucji w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie toczy się dyskusja nad przyszłym kształtem zaangażowania Unii Europejskiej w południowym i wschodnim sąsiedztwie Europy. Choć jest zbyt wcześnie na formułowanie ostatecznych wniosków, już dzisiaj widać, jak kryzys może wpłynąć na korektę europejskiej polityki sąsiedztwa.

Arabskie rewolucje zastały Unię w szczególnym momencie. Po pierwsze, stworzony traktatem lizbońskim nowy podział kompetencji w polityce zagranicznej staje się pomału przedmiotem rosnących irytacji. Jak można było się spodziewać, zniesienie narodowych prezydencji w polityce zagranicznej i oddanie zadania reprezentacji Unii na zewnątrz w ręce stałego przewodniczącego Rady Europejskiej Hermanna van Rompuya oraz wysokiego przedstawiciela lady Catherine Ashton było łatwiejsze przy negocjacjach nad traktatem niż w politycznej praktyce Unii.

Parafrazując swojego poprzednika, prezydent Sarkozy stwierdził niedawno, że nie sądzi, aby „rządy 27 państw powinny być cicho, ponieważ mamy panią Ashton; niektóre państwa znają kraje arabskie lepiej.”

Uwaga Sarkozy'ego wynika nie tylko z faktu, że w sytuacjach kryzysów dotykających żywotne interesy państw ich przywódcy mają opory w zdaniu się na wspólne instytucje. Słowa prezydenta dowodzą przede wszystkim, że system lizboński działa i że jego twórcy mają z tym, paradoksalnie, duży problem.

W tym miejscu pojawia się bowiem drugi aspekt sprawy. Instytucje, które dostały prawo mówienia i działania w imieniu państw członkowskich, nie są w stanie dzisiaj wywiązać się z tej roli w sposób odpowiedzialny. Można się zastanawiać, czy jest to jedynie problem przejściowy związany z procesem wdrażania zapisów Lizbony, czy też stan ten utrzyma się.

Ponieważ zapisy traktatowe są często, delikatnie mówiąc, mało precyzyjne, ich implementacja polega niekiedy na kreatywnej interpretacji. Rezultatem tego są wojny podjazdowe różnych gremiów starających się rozstrzygnąć wątpliwości prawne na drodze biurokratycznych precedensów. Gdy zatem linie podziału kompetencji zostaną zarysowane grubą linią, a kurz bitewny opadnie, można oczekiwać, że mechanizmy zaczną działać i przynosić oczekiwaną poprawę skuteczności polityki Unii.

Ale jest druga interpretacja, która mówi, że system lizboński w obszarze polityki zagranicznej (choć nie tylko) okazuje się trwale dysfunkcjonalny. Innymi słowy, nie ma możliwości „dotarcia się” instytucji, ponieważ źle zaprojektowano ich kompetencje. Koronnym przykładem jest Europejska Służba Działań Zewnętrznych, która – z racji jej wielkości i kompetencji – jest „sercem i mózgiem systemu”, a zarazem strukturą, którą trudno będzie efektywnie zarządzać.

Rosnąca świadomość tego problemu karze dzisiaj inaczej spojrzeć na rolę Ashton, która mimo swych ewidentnych słabości staje się ofiarą „reformy”, która jest nie do przeprowadzenia. Zwłaszcza że pojawienie się unijnego MSZ-u narusza „prawa” i pozycję nie tylko komisji i sekretariatu rady, ale i państw członkowskich, które z trudem przebijają się z własnymi pomysłami. Autonomia Ashton wydaje się zatem zaskakiwać swą siłą, tyle że nie może być ona przecież celem samym w sobie.

Gdyby druga interpretacja przeważyła, istnieją dwie niewykluczające się nawzajem, główne drogi wyjścia z dylematu. Z jednej strony można sobie wyobrazić próby „rozepchnięcia” systemu przez państwa członkowskie, aby odzyskać realny wpływ na politykę zagraniczną UE. Stolice mogą po prostu „konstruktywnie ignorować” system lizboński poprzez aktywne wyręczanie lady Ashton przy zachowaniu jej formalnego mandatu. Byłyby to swego rodzaju powrót do źródeł, oraz, jak się wydaje, realiów politycznych, których ignorowanie nie służy nie tylko rozwojowi, ale i przetrwaniu integracji europejskiej.

Z drugiej natomiast strony można wyobrazić sobie przemodelowanie koncepcji europejskiej polityki sąsiedztwa, tak aby w większym stopniu opierała się na służbach komisji i zaangażowaniu jej przewodniczącego.

Reakcje państw południa UE na arabskie rewolucje pokazują, że starają się one wykorzystać obecną sytuację dla osiągnięcia obu celów przy jednoczesnej petryfikacji niekorzystnego dla Wschodu podziału funduszy.

Po pierwsze, pod auspicjami komisarza Stefana Fuehlego trwa przegląd celów i zasad europejskiej polityki sąsiedztwa, w tym również jej finansowych mechanizmów. Po drugie, jesteśmy w przed dzień rozpoczęcia negocjacji nad nową wieloletnią perspektywą finansową, czyli targiem o podział pieniędzy na różne polityki, w tym działania w sąsiedztwie.

W liście szefów dyplomacji Francji, Hiszpanii, Malty, Cypru i Słowenii do Ashton czytamy zatem m.in., że per capita Mołdowa otrzymuje pomoc UE w wysokości 25 euro, podczas gdy w Tunezji jest to 7 euro. Demografia jest oczywiście ważna, ale to przecież kwestie polityki, a nie statystki decydują o nomen omen polityce sąsiedztwa. A ta od czasów dekolonizacji preferuje Południe ze skutkami, które możemy śledzić na własnych oczach.

List sugeruje też stworzenie nowego schematu współpracy z państwami sąsiedzkimi w oparciu o model makroregionalnej strategii UE dla Dunaju. Wprawdzie trudno mówić o strategii dunajskiej jako modelu, ponieważ ma ona być dopiero zainaugurowana w czerwcu tego roku. Do tej pory za model koncepcji makroregionu uważano strategię UE dla Morza Bałtyckiego. Niemniej koncepcja makroregionu dunajskiego, tak jak sformułowała ją komisja, jest ciekawym, ale ryzykownym pomysłem.

Łączy ona w sobie elementy tradycyjnej polityki regionalnej w Unii z elementami polityki sąsiedztwa i nastawiona jest w większym stopniu na rozwój wspólnych projektów inwestycyjnych będących w interesie państw makroregionu znajdujących się zarówno w UE, jak i poza nią, niż finansowanie autonomicznych projektów w państwach sąsiedzkich.

Osadzenie europejskiej polityki sąsiedztwa w ramach makroregionalnych poszerza paletę instrumentów finansowych i politycznych. Może zatem przynieść ciekawsze projekty i wzbudzić większe zainteresowanie niż działanie wyłącznie w tradycyjnej formule polityki sąsiedztwa. Pozwala też oprzeć się w większym stopniu na dyrekcji ds. rozwoju regionalnego komisji, a nie – podległej Ashton – dyrekcji ds. polityki sąsiedztwa.

Ryzyko wiąże się z rozmyciem polityki regionalnej i sąsiedztwa i ze stworzeniem nieczytelnego systemu wydatkowania środków na sąsiedztwo, nad którym trudno będzie sprawować kontrolę.