Ratyfikacja dla prestiżu Polski

Nie tak dawno grupa znanych osobistości wystąpiła na łamach „Rzeczpospolitej” z apelem do prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego, by wytrwał w zamiarze nieratyfikowania traktatu lizbońskiego. W tym samym, jak sądzę, duchu utrzymany jest artykuł pióra Piotra Semki („Rzeczpospolita”, 11. 08.2008 – „Czy małe kraje mają siedzieć cicho”). Autor pyta w nim retorycznie: „czy upieranie się przy traktacie nie przypomina wciskania Europejczykom kaszki, którą ci wypluwają, gdy tylko daje się im taką szansę?”.

Piotr Semka zapomina, zdaje się, że ratyfikację traktatu ma już za sobą większość państw członkowskich Unii i jakkolwiek nie poprzedzały jej tym razem referenda (nie zawsze zresztą dopuszczalne konstytucyjnie), to w procesie tym uczestniczyły uprawnione organy państwa wraz z parlamentami będącymi demokratycznymi przedstawicielstwami europejskich narodów.

Pomijając kwestię trafności ukrytej w pytaniu publicysty „Rzeczpospolitej”, tezy, iż Europejczycy en masse są przeciwnikami kompromisu z Lizbony, to nie bardzo widać aż tak powszechne plucie traktatową kaszką, choć, oczywiście, i to się tu i ówdzie zdarza.

Lecz przystępując do kwestii podstawowej, zapytać należy, czy po odrzuceniu traktatu przez Irlandczyków można i warto w naszym kraju doprowadzić dotyczące go postępowanie ratyfikacyjne do końca. Za takim rozwiązaniem wypowiedział się 10 lipca w swej uchwale przyjętej zdecydowaną większością głosów i skierowanej do prezydenta polski Sejm. Podzielam jego stanowisko.

Za dokończeniem ratyfikacji opowiedział się w swej uchwale skierowanej do prezydenta Sejm. Podzielam jego stanowisko

Przede wszystkim jednak warto wyjaśnić pewne nieporozumienia związane z samą instytucją ratyfikacji umowy międzynarodowej. Nie wszystkie umowy wymagają ratyfikacji. Do tych, które bez niej obyć się nie mogą, należą między innymi te, o których stanowi art. 90 konstytucji. Na ich mocy Rzeczpospolita Polska może przekazać organizacji międzynarodowej kompetencje swych organów władzy państwowej w niektórych sprawach.

Zgoda na ratyfikację takich umów wyrażana jest w drodze ustawy uchwalonej w szczególnym trybie lub, co jest procedurą pomocniczą, w trybie referendum ogólnonarodowego. Jak pamiętamy – ustawa dotycząca traktatu lizbońskiego została uchwalona, a prezydent ją podpisał. Weszła zatem w życie i ma charakter aktu powszechnie obowiązującego.

To, co bywa przedmiotem nierzadkich nieporozumień, łączy się z dwoma kwestiami. Czy uchwalenie ustawy, o której tu mówimy, jest równoznaczne z ratyfikacją danej umowy? Czy, innymi słowy, można tę ustawę nazwać ratyfikacyjną? W potocznym sensie – tak, ale nie w sensie prawnym. Toruje ona drogę do ratyfikacji, ale jej nie kończy. Jest to bowiem jedynie (i aż) ustawa o wyrażeniu zgody na ratyfikację i nic więcej. Ratyfikacja jest oddzielnym aktem urzędowym o znaczeniu prawnym, którego dokonanie należy do kompetencji prezydenta Rzeczypospolitej.

Czy na prezydencie ciąży konstytucyjny obowiązek ratyfikacji umowy międzynarodowej, czy może ratyfikacji takiej odmówić? W tej sprawie wypowiadane są różne opinie, w szczególności odnośnie do umów, na których ratyfikację została udzielona prezydentowi zgoda wyrażona w drodze ustawy uchwalonej w trybie art. 90 konstytucji, a tym bardziej w drodze referendum. Moim zdaniem prezydent może zaniechać ratyfikacji takiej umowy, bo w przeciwnym razie jego kompetencja w tym zakresie nabrałaby czysto dekoracyjnego charakteru, co w świetle art. 126 ust. 1 i 2 konstytucji byłoby wątpliwe.

Jednakże to, że Sejm i Senat większością co najmniej 2/3 głosów w każdej z izb lub naród w swej uczestniczącej w referendum (a referendum takie wiąże, jeśli wzięła w nim udział co najmniej połowa obywateli uprawnionych do głosowania) większości udzielił zgody na ratyfikację, nie powinno być przez prezydenta ignorowane. Opierając się woli suwerena – wyrażonej pośrednio przez parlament lub bezpośrednio przez naród, prezydent musi dysponować najpoważniejszymi z możliwych argumentami, aby usprawiedliwić swoją negatywną decyzję.

Dodam przy tym, że niedokonanie ratyfikacji umowy przez urzędującego w danym czasie prezydenta nie zamyka sprawy definitywnie, ponieważ kolejna osoba piastująca ten urząd może podjąć decyzję odmienną. Oznaczałoby to, że państwo, które wstrzymywało się przez jakiś czas z ratyfikacją danej umowy, do umowy tej w końcu przystępuje. Gdyby ktoś się dziwił, że jest to możliwe, powiem, iż stan spraw jest tu podobny do sytuacji, w której Sejm nie uchwala danej ustawy.

Nie oznacza to, że Sejm, np. w innym składzie osobowym, ustawy tej nie może później uchwalić. Jako ostateczna, i to też względnie, bo ustawę można uchylić, a umowę wypowiedzieć, liczy się więc decyzja pozytywna. Decyzja negatywna odkłada rozwiązanie, lecz go definitywnie nie przekreśla.

Czy fakt, że w jednym z krajów członkowskich Unii proces ratyfikacji traktatu lizbońskiego doznał porażki, jest wystarczającym usprawiedliwieniem, by kolejne państwa, w tym Polska, zaniechały dokonania takiego aktu? Prezydent Lech Kaczyński ma o tyle rację, że warunkiem wejścia w życie traktatu lizbońskiego jest jego ratyfikacja przez wszystkie państwa członkowskie Unii. Lecz nie oznacza to, że przyjęcie go przez Polskę jest w obecnym momencie bez znaczenia.

Moim zdaniem ma ono duże znaczenie nie tylko dla Unii, ale i dla naszego kraju. Nie przesądzi wprawdzie o tym, że traktat wejdzie ostatecznie w życie, ale może do tego w dalszej perspektywie wydatnie się przyczynić. Im więcej państw go ratyfikuje, tym większe jest tego prawdopodobieństwo. Uwzględnić też należy międzynarodowy prestiż naszego kraju, który, moim zdaniem, ucierpiałby po tym, jak nasi negocjatorzy, w tym prezydent, przedstawiali publicznie rezultaty negocjacji nad traktatem jako sukces Polski, i po tym, jak składali wobec polskiej i zagranicznej opinii publicznej obietnice, iż zostanie on bez wątpienia ratyfikowany.

Polska, ratyfikując traktat lizboński, nie straciłaby niczego, czego nie uzyskała w wyniku rozmów dotyczących jego treści. A to, że umowy międzynarodowe ratyfikowane przez pewną liczbę krajów nie wchodzą w życie, ponieważ krajów tych było za mało, by wejście takie doszło do skutku, nie jest zjawiskiem wyjątkowym.

Oddzielną kwestią jest sprawa tzw. ustawy kompetencyjnej. Od jej przyjęcia prezydencki ośrodek władzy uzależnia (czy też uzależniał dotychczas) ratyfikację traktatu. Ustawa ta miałaby łączyć zgodę Polski na zmiany w traktacie z uzyskaniem jednolitego, pozytywnego stanowiska Sejmu, Senatu, rządu i prezydenta. Pomysł uchwalenia takiej ustawy winien być jednak skonfrontowany z postanowieniami konstytucji, a konfrontacja taka nie nastraja optymistycznie.

Wynika to z analizy dwóch co najmniej kompetencyjnych postanowień odnoszących się do Rady Ministrów i prezydenta. To Rada Ministrów, a nie prezydent, upoważniona jest (art. 146 ust. 4 pkt 10 konstytucji) do zawierania umów międzynarodowych, a zmiana już obowiązującej umowy także podlega kompetencji rządu.