W redakcji „Rzeczpospolitej" przedstawiciele władz odpowiedzialnych za tworzenie i stosowanie prawa podatkowego, a także eksperci z tej dziedziny, dyskutowali o zmianach w procedurach podatkowych. Zarówno tych zaproponowanych przez redakcję, jak też wynikających z projektu prezydenta i prac Komisji Kodyfikacyjnej Ogólnego Prawa Podatkowego. Debatę prowadził Paweł Rochowicz, dziennikarz „Rzeczpospolitej".

Koniec z poddaństwem

Paweł Rochowicz: Na ile „Kodeks podatnika" opracowany przez „Rz" może być przydatny w pracach nad nową ordynacją podatkową?

Prof. Leonard Etel, przewodniczący Komisji Kodyfikacyjnej Ogólnego Prawa Podatkowego: Ważna jest każda uwaga dotycząca tego, jak ma wyglądać przyszła „konstytucja prawa podatkowego", dlatego to cenna inicjatywa. Rozumiem, że nazwa „Kodeks podatnika", a nie „Kodeks podatkowy", to celowy zabieg i ukłon w stronę podatników. Jednak muszę przypomnieć, że oprócz interesu podatnika powinniśmy mieć na uwadze także interes publiczny. Dlatego opracowanie „Rzeczpospolitej" jest cenne i powinno być brane pod uwagę przy tworzeniu nowej ordynacji podatkowej.

Trzeba jednak zaznaczyć, że niektóre propozycje, choć z punktu widzenia podatnika brzmią atrakcyjnie, są nie do zaakceptowania z punktu widzenia organów podatkowych. Uniemożliwiałyby realizację zobowiązań podatkowych, na czym ucierpiałby budżet i wszyscy, którzy z niego korzystają. Dobrze jednak, że w „Kodeksie podatnika" dostrzeżono potrzebę sformułowania katalogu ogólnych zasad prawa podatkowego. Dobrze też, że dostrzeżono problemy dotyczące interpretacji podatkowych, nadpłat, przedawnienia zobowiązań podatkowych i rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nieostatecznych.

Paweł Rochowicz: Przygotowanie projektu nowej ordynacji zajmie pewnie ponad dwa lata. Czy jest możliwe uchwalenie przynajmniej części tych propozycji już wcześniej?

Krystyna Skowrońska, przewodnicząca Komisji Finansów Publicznych w Sejmie: Jeżeli się pojawi taka inicjatywa, oprócz prezydenckiego projektu, to oczywiście ją rozpatrzymy. W zestawieniu postulatów „Rz" szczególnie podoba mi się zasada wzajemnego zaufania organów skarbowych i podatnika budująca przyjazną atmosferę. Myślę, że szybko można uchwalić również propozycję obligatoryjnego trzymiesięcznego vacatio legis dla przepisów podatkowych. Przecież podatnik powinien mieć czas na zaznajomienie się z nimi. Oczywiście czekamy też na kompleksową propozycję ze strony Komisji Kodyfikacyjnej. Niemniej propozycje „Rz" też weźmiemy pod uwagę. Przekażę ten materiał posłom z mojej komisji.

Olgierd Dziekoński, minister w Kancelarii Prezydenta RP: Na uznanie zasługują wszystkie działania, które służą większemu zaufaniu obywatela do państwa. Chciałbym tu zacytować jeden z wyroków Trybunału Konstytucyjnego dotyczący hipoteki przymusowej: „egzekwowanie należności powinno następować w sposób uwzględniający wszystkie wnikające z tego skutki gospodarcze, w tym także skutki dla innych podmiotów gospodarczych". Wydaje się zatem, że gdy mówimy o praktyce funkcjonowania systemu podatkowego, musimy brać pod uwagę wszystkie skutki wynikające z danych przepisów, także w kontekście społeczno-gospodarczym. Dlatego też prezydent, po przeszło dwóch latach pracy, debat publicznych i konsultacji eksperckich, przedłożył swój projekt zmian w ordynacji podatkowej. Propozycja zmian konkretnych jej przepisów jest zachętą do tego, by w dyskusji o reformie ordynacji przejść do konkretów.

Bardzo ważną kwestią, szczególnie dla małych przedsiębiorców, jest czas wprowadzenia zmian. Tyle że czas w gospodarce i w urzędzie biegnie zupełnie inaczej. Pewne zmiany są bardzo pilne. Prace Komisji Kodyfikacyjnej oczywiście są ważne – po to, by mieć wizję większej reformy i znać ogólny kierunek działań legislacyjnych. Ale wprowadzenie zmian realizujących zasadę partnerstwa zamiast poddaństwa wydaje się zupełnie naturalne. Przecież żyjemy w nowoczesnym społeczeństwie, gdzie partnerstwo jest normą, a obywatele są współodpowiedzialni za państwo – naszą wspólnotę.

Tysiące skarg

Paweł Rochowicz: Gdyby ta wspólnota dobrze działała, to pewnie nie byłoby tylu sporów przed sądami, także administracyjnymi. Co należałoby poprawić w ordynacji, by mniej spraw podatkowych zalewało sądy?

Prof. Antoni Hanusz, sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego: Takie spory są elementem demokracji i pojawiają się w każdym kraju. Wiele spośród 21 przedstawionych w publikacji „Rz" problemów do rozwiązania jest przedmiotem orzekania sądów administracyjnych. Jednym z nich jest kwestia interpretacji podatkowych. W 2011 roku do wojewódzkich sądów administracyjnych wpłynęło 2594 skarg dotyczących indywidualnych interpretacji prawa podatkowego. Do NSA trafiły wtedy 1342 skargi kasacyjne w takich sprawach. W kolejnym roku skarg na interpretacje było blisko 3,2 tys. Teraz też co roku liczbę takich skarg mierzy się tysiącami.

Powstaje zatem pytanie, czy interpretacje prawa podatkowego nadal powinny podlegać kognicji sądów w takim zakresie jak obecnie. Przecież dziwnie wygląda sytuacja, w której podatnik pyta organ podatkowy o zdanie, otrzymuje interpretację, ale nie może jej stosować, bo walczy o nią w sądzie. Wyroku może się spodziewać nawet po kilku latach. Dlatego jeśli rozwiążemy prawny problem z interpretacjami, to inne problemy, jak szybkość postępowania, gwarancje procesowe czy ochrona interesu podatnika będą mogły być realizowane w bardziej korzystnych dla tegoż podatnika warunkach.

Pomoc dla biznesu

Józefa Mozdyniewicz, dyrektor finansowy w Fakro sp. z o.o.: Z problemami podatkowymi jest tak, że księgowy czy dyrektor finansowy nie może odkładać ich na później, ale musi je rozwiązywać na bieżąco. Nie zawsze ma pewność swoich decyzji. Pyta o zdanie doradców, czyta fachowe publikacje, występuje o interpretacje podatkowe. Oczywiście decyzje trzeba podejmować, nie zawsze będąc pewnym tego, czy są prawidłowe. Podejmujemy je w najlepszej wierze, niekoniecznie tylko dla oszczędności podatkowych. Bywa jednak, że po czterech latach od takiej decyzji przychodzą kontrolerzy podatkowi i mają inne poglądy niż my. W międzyczasie ukazuje się wiele interpretacji dotyczących spraw, o których decydowaliśmy. Zaczyna się dyskusja, z której wynika, że urzędnicy nawet rozumieją nasz biznes i nasze decyzje, chcą zastosować prawo w przyjazny sposób, ale boją się tak zrobić. Zresztą współpraca z różnymi urzędami wygląda różnie. Nam się dobrze współpracuje z Małopolskim Urzędem Skarbowym obsługującym dużych podatników.

Jest jeszcze inna kwestia – czas. Formalności w kontaktach z urzędem zabierają go zbyt dużo i to nie tylko księgowym, ale też zarządowi i właścicielowi – zwłaszcza w sprawach trudniejszych. Ten czas można by przecież przeznaczyć na rozwój biznesu. I to jest największy problem – choć dużo czasu poświęcamy sprawom podatkowym, w momencie podejmowania decyzji nie mamy pewności, co o nich za kilka lat powie urząd skarbowy.

Joanna Kanicka, doradca podatkowy, Independent Tax Advisers: Wspominana w dyskusji instytucja interpretacji podatkowych w ostatnim czasie nieprawdopodobnie się rozrosła. O ile duzi podatnicy, tacy jak Fakro, mogą liczyć na zrozumienie urzędów skarbowych specjalnie powołanych do obsługi dużych podatników, to mali są praktycznie skazani na korzystanie z interpretacji, jeśli chcą mieć pewność co do podatków. A że często się z nimi nie zgadzają, sądy administracyjne są zalane skargami na te interpretacje. Ten stan potrwa tak długo, póki nie znajdziemy odpowiedzi na pytanie: dlaczego w sytuacji, gdy nie zmienia się przepis, zmieniają się poglądy organów skarbowych. Przedsiębiorca przez kilka lat może podejmować jakieś decyzje biznesowe, po czym okazuje się, że urząd skarbowy widzi sprawę odmiennie. Pojawia się realny problem, z którym wtedy i my się borykamy jako doradcy.

Interes podatnika...

Alicja Sarna, doradca podatkowy, MDDP: Widać, że propozycje „Rz" zostały sformułowane z punktu widzenia podatnika, który jest uczciwy, chce się zajmować przede wszystkim rozwojem biznesu, a nie oszukiwaniem fiskusa. Rzeczywistym problemem może być jednak zmiana interpretacji przepisu w sytuacji, gdy ten się nie zmienia. Tym bardziej potrzebne jest stosowanie wykładni gospodarczej przez urzędy skarbowe i sądy.

Innymi słowy, chodzi o podjęcie próby zrozumienia konkretnej sytuacji biznesowej w momencie podejmowania decyzji, a nie stosowanie wiedzy, jaką nabył przedsiębiorca czy organ podatkowy już później.

Co się tyczy postulatów do zrealizowania w nowym kodeksie czy ordynacji podatkowej – być może należałoby pomyśleć o zobowiązaniu organów skarbowych do uwzględniania orzecznictwa sądów administracyjnych. W praktyce bywa bowiem tak, że sądy orzekają jedno, a organy stosują drugie, dodając nieformalnie: „Najwyżej w sądzie państwo wygracie".

Mariusz Marecki, doradca podatkowy, PwC: Rozbieżność w interpretacjach i spory na ich tle biorą się często z tego, że prawo podatkowe jest po prostu niejasne. Oczywiście nigdy nie będzie jasne do końca, ale podatnik ma prawo oczekiwać, jak ono będzie stosowane. Ten cel da się osiągnąć nie tylko interpretacjami prawa podatkowego, ale też wprowadzeniem różnych środków mediacyjnych. W ten sposób można by porozumieć się z organem podatkowym, usunąć różnice poglądów i szybko zakończyć spór albo wręcz go uniknąć.

Wracając zaś do języka ordynacji – już od samego początku jej obowiązywania nie przystawał on do rzeczywistości. Przykładowo, nie uwzględniano w niej specyfiki podatku od towarów i usług. Dlatego przyda się uproszczenie wielu pojęć, by ordynacja była zrozumiała nie tylko dla nas, czyli może promila społeczeństwa, który zajmuje się prawem podatkowym na co dzień. Na przykład przepisy dotyczące nadpłat podatku są sformułowane tak, że trudno stwierdzić, jaka nadpłata występuje w konkretnym przypadku i jakie oprocentowanie od niej przysługuje podatnikowi, gdy organ skarbowy nie zwróci podatku w terminie. Dlatego kwestię jasności pojęć poddawałbym pod szczególną rozwagę komisji kodyfikacyjnej.

Paweł Rochowicz: W wywiadzie dla „Rz" sprzed kilku miesięcy profesor Etel obiecał, że sprawę nadpłat szczególnie starannie uporządkuje w nowej ordynacji.

Leonard Etel: Podtrzymuję obietnicę. Dziś te przepisy rzeczywiście brzmią tak, że można sobie dyskutować o nadpłatach i nie wiedzieć, o co tam chodzi.

Grzegorz Maślanko, doradca podatkowy, Grant Thornton: Przed ustawodawcą stoi trudne zadanie znalezienia kompromisu na co najmniej dwóch płaszczyznach. Chodzi o zrównoważenie interesu państwa i podatników. Z natury rzeczy propozycje płynące od przedsiębiorców czy doradców podatkowych są nakierowane na uregulowania przyjazne dla nich. Ale oczywiście interes państwa też musi być zabezpieczony. Zależy nam na tym, by organy podatkowe zakładały dobrą wolę podatników. Ta druga płaszczyzna to jasność i pewność prawa. Każdy chciałby zapewnić sobie bezpieczeństwo dla swoich decyzji. Tymczasem konstrukcja interpretacji indywidualnych zapewnia takie bezpieczeństwo tylko wtedy, gdy ma się taką interpretację dla siebie – nie zawsze da się zastosować interpretacje wydane dla innych, choćby podobne do realiów, w jakich działa podatnik. Ponadto mam wrażenie, że dotychczas ustawodawca szedł w kierunku tworzenia wielu kazuistycznych rozwiązań zamiast opracowania katalogu podstawowych zasad prawa podatkowego. Dlatego cieszy mnie, że w pojawiających się ostatnio pomysłach na nową ordynację jest katalog zasad ogólnych, które pomogą wykładni przepisów. Dzięki temu prawo podatkowe może stać się bardziej elastyczne. Ustawodawca wyraziłby w ten sposób zgodę na to, by nie każda możliwa sytuacja była regulowana osobnym przepisem, a wiele będzie zależało od wykładni prawa. To może być dość trudne zadanie zarówno dla podatników, którzy będą musieli przewidywać wynik tej wykładni, jak też sądów. Ale pewnie jest to dobra alternatywa dla panującej dziś kazuistyki.

Paweł Rochowicz: Zarówno z propozycji zawartych w „Kodeksie podatnika", jak i z tej dyskusji wynika, że przepisy powinny tworzyć atmosferę partnerstwa między podatnikiem a urzędem. Czy jednak w ramach takiego partnerstwa da się zapewnić równocześnie sprawne ściąganie podatków do budżetu?

... a interes państwa

Cezary Krysiak, dyrektor departamentu polityki podatkowej w Ministerstwie Finansów: Idea takiej równowagi jest podstawowym założeniem prac komisji kodyfikacyjnej od samego początku. Ale tam, gdzie podatnik nie wypełnia swoich obowiązków, musimy skutecznie i efektywnie przeprowadzić pobór podatku. Zgadzamy się z taką filozofią: z jednej strony dać dużo praw podatnikowi, który chce rzetelnie wypełniać swoje obowiązki, ale z drugiej – tam, gdzie dochodzi do naruszeń prawa, musimy mieć efektywne i skuteczne instrumenty poboru podatków. Cieszy mnie, że w tej dyskusji padają argumenty merytoryczne. Dobrze, że mówimy o jasności prawa, a nie o jakimś radykalnym uproszczeniu podatków. Przepisy podatkowe nie zawsze mogą być proste, bo przecież regulują skomplikowaną materię. Tego nie da się uniknąć.

Co się zaś tyczy interpretacji podatkowych, to stworzyliśmy w Polsce najbardziej hojny system w świecie. Jest w nim niespotykana gdzie indziej instytucja „milczącej interpretacji", jak też możliwość zaskarżania tych interpretacji do sądów. Wydaje się, że ten rozrośnięty system nas przytłoczył. Dlatego trzeba go jakoś uzdrowić. Pewne propozycje jego naprawy zaproponowaliśmy w obszernej propozycji nowelizacji dzisiejszej ordynacji podatkowej. Chcemy np. nadać większe znaczenie interpretacjom ogólnym ministra finansów. Jedna taka interpretacja mogłaby zastąpić wiele podobnych indywidualnych. Wydaje się, że interpretacje jako takie są czymś dobrym, bo dają pewną gwarancję, jeszcze zanim pojawi się spór. Ale jest duże pole do tego, by poprawić ten system.

Leonard Etel: Zaproponowana przez „Rz" zasada równouprawnienia stron postępowania podatkowego ma, jak rozumiem, służyć budowaniu partnerstwa. Trzeba jednak pamiętać, że prawo podatkowe ze swojej natury jest inkwizycyjne. Organ podatkowy zawsze powinien mieć pewne instrumenty egzekwowania swoich celów, więc trudno mówić tu o równouprawnieniu. Prawo podatkowe nie może być zatem całkowicie „partnerskie", podobnie zresztą jak prawo karne. Jest jednak problem poczucia słabości podatnika wobec organu podatkowego. Podatnik bywa przerażony, nawet jeśli dostanie wezwanie do sprawdzenia prostej sprawy w ramach czynności sprawdzających. Te relacje muszą być zmienione. Choćby dlatego chcemy stworzyć w nowej ordynacji katalog praw podatnika. W sytuacjach spornych będzie on mógł się na nie powoływać. Z drugiej jednak strony sformułujemy narzędzia realizacji obowiązku płacenia podatków.

Antoni Hanusz: Pełne równouprawnienie stron rzeczywiście nie wchodzi w rachubę, bo mówimy przecież o prawie administracyjnym, a nie cywilnym. Oczywiście w prawie podatkowym należy dążyć do partnerstwa rozumianego jako wzajemne zrozumienie organu skarbowego i podatnika. Jednak proponowana zasada orzekania na korzyść tego drugiego w przypadku wątpliwości co do treści przepisów wydaje się pewnym nieporozumieniem. Temu celowi ma służyć wyłącznie wykładnia prawa. Ona może być poddana kontroli instancyjnej i sądowej. Nie wydaje się właściwa prosta analogia do prawa karnego, gdzie obowiązuje zasada interpretowania niejasności stanu prawnego i faktycznego na korzyść oskarżonego. Tam jednak chroni się zdrowie, życie i cześć danej osoby. W prawie podatkowym państwo być może wkracza w kwestię własności, ale w hierarchii wartości chronionych prawem zajmuje ona nieco inne miejsce.

Za dwa lata czy szybciej

Paweł Rochowicz: Wróćmy do kwestii wprowadzenia różnych pomysłów w życie. Może niektóre, na przykład prezydenckie, nie muszą długo czekać na uchwalenie?

Olgierd Dziekoński: Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatników ułatwi funkcjonowanie filozofii partnerstwa urzędu i podatnika. Cieszę się, że komisja kodyfikacyjna chce uwzględnić tę zasadę i dziękuję za to w imieniu wszystkich podatników. Mali podatnicy, a jest ich 1,7 mln, często prowadzą księgowość samodzielnie, nie mają szans walczyć z aparatem skarbowym. Ta zasada zwiększy też pewność stosowania prawa wśród urzędników. Dlatego, nie czekając na zupełnie nową ordynację, tę zasadę i inne usprawnienia proponowane przez prezydenta można uchwalić i wdrożyć.

Krystyna Skowrońska: To może zidentyfikujmy obszary, w których można zrobić coś wcześniej. Doceniam prace komisji kodyfikacyjnej, ale czy na wszystkie te propozycje zmian mamy czekać dwa lata? Oczywiście to trzeba by zrobić zgodnie z regułami sztuki legislacyjnej, bo reprezentuję przecież racjonalnego ustawodawcę.

Paweł Rochowicz: To może najpierw wyjaśnijmy, co się dzieje z prezydenckim projektem. Utknął w komisji, którą pani kieruje, z przyczyn rzekomo proceduralnych. Czy to celowe zamrożenie?

Krystyna Skowrońska: To nie zamrażarka. Czekamy na finalną opinię rządu w tej sprawie.