W cieniu problematyki związanej z nadużywaniem instytucji tymczasowego aresztowania pozostaje problem stosowania przez prokuraturę również nieizolacyjnych środków związanych z unieważnieniem paszportu lub odmową jego wydania, dokonywanym nie w trybie kodeksu postępowania karnego, lecz na ścieżce administracyjnej. Tymczasem, zdaniem rzecznika praw obywatelskich (RPO), taka praktyka pozbawia podejrzanego możliwości skontrolowania na drodze sądowej zasadności zastosowania tego środka i stanowi przykład instrumentalnego wykorzystania prawa.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 oraz art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy o dokumentach paszportowych odmawia się wydania paszportu na wniosek organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze lub wykonawcze w sprawie karnej o przestępstwo ścigane z urzędu, przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe.
W takich okolicznościach, zgodnie art. 10 ust. 1 tej ustawy, organ na wniosek prokuratury wydaje decyzje o unieważnieniu paszportu. Tyle tylko, że zdaniem RPO odmowa wydania lub unieważnienie paszportu w trybie administracyjnym powinna być poprzedzona wydaniem przez prokuraturę postanowienia o zastosowaniu środka zapobiegawczego z art. 277 § 1 kodeksu postępowania karnego.
Wątpliwa praktyka urzędów wojewódzkich
Przepis ten stanowi, że w razie uzasadnionej obawy ucieczki można zastosować w charakterze środka zapobiegawczego zakaz opuszczania przez oskarżonego kraju, który może być połączony z zatrzymaniem mu paszportu lub innego dokumentu uprawniającego do przekroczenia granicy albo z zakazem wydania takiego dokumentu.
Z informacji uzyskanych przez RPO z Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego (i jego delegatur) wynika, że na 173 wydane decyzje o unieważnieniu paszportu 172 zostało wydane bez uprzedniego wydania postanowienia o zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci zakazu opuszczania kraju. Zdaniem RPO taka praktyka narusza ustawę zasadniczą, co potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 20/98. Wynika z niego, że administracyjny tryb unieważnienia paszportów nie narusza konstytucji w zakresie, w jakim stosowany jest wyłącznie do wniosków połączonych ze stosowaniem środka zapobiegawczego przewidzianego w art. 277 § 1 k.p.k.
Tyle tylko, że to orzeczenie zapadło na kanwie starej ustawy o paszportach.
– Choć orzeczenie Trybunału zapadło na gruncie dawno już nieobowiązującej ustawy o paszportach, to treść normatywna przepisów poddanych kontroli była zbieżna z przepisami zastępującej ją ustawy o dokumentach paszportowych z 2006 r. (na gruncie której powróciła ta niekonstytucyjna praktyka), a także jest normatywnie zbieżna z aktualnie obowiązującymi przepisami ustawy o dokumentach paszportowych – zwraca uwagę prof. Marcin Wiącek, rzecznik praw obywatelskich w wystąpieniu generalnym do ministra spraw wewnętrznych i administracji oraz ministra sprawiedliwości.
– Z punktu widzenia art. 190 Konstytucji RP to właśnie warstwa normatywna przepisu, a nie formalne oznaczenie jednostki redakcyjnej aktu prawnego ma kluczowe znaczenie. Wiąże się to z tzw. zjawiskiem wtórnej niekonstytucyjności prawa, w której mamy do czynienia ze stanem prawnym powstałym wskutek wadliwej działalności ustawodawcy, powtarzającej niekonstytucyjne regulacje – wskazuje prof. Wiącek.
Inaczej na to zagadnienie patrzy prof. Jacek Zaleśny, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego. – Przepis, który został ogłoszony we właściwym dzienniku urzędowym, obowiązuje. Jako taki cieszy się domniemaniem konstytucyjności i (po upływie vacatio legis) podlega stosowaniu. Tego stanu prawego nie zmienia fakt, że w przeszłości obowiązywał przepis o podobnym treściowo brzmieniu – mówi prof. Jacek Zaleśny.
– Domyślamy się, że regulacja w taki sam sposób narusza konstytucję jak ta poprzednio obowiązująca, dopóki nie potwierdzi tego Trybunał w nowym postępowaniu, to cieszy się on domniemaniem zgodności z ustawą zasadniczą. Natomiast trzeba pamiętać, że jest coś takiego, jak kultura tworzenia prawa, jak i wynikający z konstytucji obowiązek współpracy organów władzy publicznej. Oznacza to, że Sejm obowiązany jest stosować orzecznictwo TK i powinien z niego wyciągać prawidłowe wnioski. Jeśli tego nie robi, to postępuje ze szkodą dla uczestników stosunków prawnych, jak i dla samego siebie. Bo prawo, które on tworzy w takich okolicznościach, nie cieszy się zaufaniem obywateli – dodaje prof. Zaleśny.
Czytaj więcej
Liczba tymczasowych aresztów w ciągu roku spadła o 14 proc. – poinformował Adam Bodnar. Jeszcze przed wakacjami Ministerstwo Sprawiedliwości ma prz...
RPO zwrócił się do MSWiA o rozważenie zmiany ustawy o dokumentach paszportowych w ten sposób, by podstawą wydania decyzji o odmowie wydania bądź unieważnieniu paszportu było wcześniejsze wydanie postanowienia (choćby nieprawomocnego) o zastosowaniu środka zapobiegawczego z art. 277 § 1 k.p.k. W odpowiedzi Tomasz Szymański, sekretarz stanu w MSWiA, podkreślił, że postępowanie administracyjne i postępowanie karne są względem siebie autonomiczne, żadne prace legislacyjne nie są prowadzone, a poza tym na etapie projektowania obecnej ustawy o dokumentach paszportowych RPO nie sygnalizował tego problemu.
Niezależnie od dylematów konstytucyjnych, przedstawiciele Biura RPO wskazują na istotne konsekwencje stosowania administracyjnej ścieżki unieważniania paszportów z pominięciem stosowania procedury karnej.
Nie można skutecznie skontrolować zasadności unieważnienia paszportu
– Fundamentalnym problemem pozostaje kwestia uprawnień podejrzanego/oskarżonego. Jedynym czynnikiem, który warunkuje konieczność wydania przez organ administracyjny decyzji pozbawiającej obywatela prawa do posiadania paszportu poprzez jego unieważnienie albo odmowę wydania, jest postawienie zarzutów przez organ prowadzący postępowanie przygotowawcze. Poziom udowodnienia prawdopodobieństwa popełnienia przestępstwa, wymagany do postawienia zarzutów, jest nieporównywalnie mniejszy niż dla postawienia podejrzanego w stan oskarżenia, nie mówiąc już o kwestii przesądzenia o odpowiedzialności karnej na etapie postępowania sądowego – wyjaśnia Michał Wawrzyńczak z Biura RPO.
– W konsekwencji w trybie administracyjno-prawnym obywatel nie ma możliwości poddania rozstrzygnięcia o unieważnieniu dokumentu paszportowego kontroli merytorycznej, ponieważ sprowadza się ona do sprawdzenia, czy wniosek złożył prokurator, i czy uprzednio postawiono tej osobie zarzuty. Tymczasem w postępowaniu karnym można by poddać kontroli spełnienie przesłanek ogólnych i szczególnych stosowania środków zapobiegawczych – dodaje prawnik.
Inna sprawa, że choć na gruncie art. 277 k.p.k. zakaz opuszczania kraju jest połączony z zatrzymaniem (unieważnieniem) paszportu, to unieważnienie jest środkiem wtórnym w stosunku do zakazu opuszczenia kraju. Innymi słowy, jeśli ktoś już opuścił kraj, to nie ma możliwości wydania środka zapobiegawczego w postaci tylko i wyłącznie unieważnienia paszportu. Innymi słowy, pozostaje wówczas stosowanie trybu administracyjnego.
– Rzecznik postulował, aby zakaz opuszczania kraju stał się w k.p.k. odrębnym środkiem zapobiegawczym względem zatrzymania lub odmowy wydania dokumentu paszportowego, którego zastosowanie podlegałoby zażaleniu do sądu. Każdy z obywateli, przeciwko którym toczy się postępowania karne, miałby dzięki temu rzeczywistą możliwość zaskarżenia merytorycznego treści wydanego rozstrzygnięcia – wyjaśnia Michał Wawrzyńczak.
– Takie postępowanie prokuratorów, choć u ich podstaw leży brak innych możliwości procesowych, skutkujących zatrzymaniem paszportu, stanowi w istocie przykład niedopuszczalnej w demokratycznym państwie prawnym instrumentalizacji prawa. Brak jest bowiem normy merytorycznej, umożliwiającej ocenę zasadności, przydatności i proporcjonalności środka zastosowanego w trybie administracyjnym – dodaje Wawrzyńczak.
Dlatego RPO zwrócił się też do prokuratora generalnego o wydanie wytycznych dla prokuratorów zalecających zaprzestanie dotychczasowej praktyki. Jak informuje Przemysław Nowak, rzecznik prasowy Prokuratury Krajowej, wydanie takich instrukcji nie jest obecnie planowane.
Czytaj więcej
Areszt elektroniczny ma się plasować pomiędzy wolnościowym dozorem policyjnym a tymczasowym aresztowaniem. Wierzę, że ta nowa instytucja prawna prz...
