NIK o bezpieczeństwie na drogach

Na przestrzeni ostatnich 10 lat liczba śmiertelnych ofiar wypadków spadła o 41 procent, a liczba osób rannych o 31 procent. Tendencja spadkowa utrzymuje się w całym dziesięcioletnim okresie i to pomimo stałego wzrostu liczby pojazdów poruszających się po polskich drogach. Jednak pod względem liczby ofiar śmiertelnych w przeliczeniu na milion mieszkańców, Polska jest na przedostatnim miejscu w Europie.

Na podstawie przeprowadzonych kontroli NIK stwierdziła, że najistotniejszymi przyczynami tego stanu rzeczy są niedostateczna infrastruktura drogowa.

Mimo systematycznej poprawy, sieć polskich dróg publicznych nie jest nadal w pełni przystosowana do przenoszenia coraz intensywniejszego ruchu samochodowego. Wciąż brakuje w Polsce dróg dwujezdniowych (autostrad i dróg ekspresowych), zmniejszających możliwość wystąpienia najgroźniejszych wypadków (zderzenia czołowego i bocznego).

Na drogach jednojezdniowych o dużym natężeniu ruchu brakuje m.in.:

- dodatkowych pasów, które umożliwiają na pewnych odcinkach bezpieczne wyprzedzanie,

- bezkolizyjnych skrzyżowań,

- rond lub tzw. lewoskrętów z osobnymi światłami,

- świateł na przejściach, tam gdzie występuje duże natężenie ruchu,

- chodników wzdłuż dróg wiodących przez wsie i małe miasta,

- odseparowania ruchu pieszych i rowerzystów od ruchu samochodów w dużych miastach.

Najwyższa Izba Kontroli nie polemizuje z Policją, która wskazuje, że jazda z niedozwoloną prędkością, niedostosowaną do warunków na jezdni jest najczęstszą przyczyną wypadków. NIK zwraca jednak uwagę, że wskazywana przez Policję przyczyna dotyczy istniejącej obecnie infrastruktury drogowej - zdaniem NIK dalece niewystarczającej dla osiągnięcia realnej poprawy stanu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Opinię NIK podzielają także ankietowani przez Izbę policjanci z pionu ruchu drogowego oraz większość ekspertów zewnętrznych.

Oprócz nowych inwestycji niezbędna jest też modernizacja istniejącej sieci dróg. Na jednej piątej długości dróg sieci krajowej konieczne jest podjęcie niezbędnych prac remontowych. Na ponad 12 procentach długości dróg prace te powinny być przeprowadzone w trybie pilnym.

Przeprowadzone kontrole wykazały, że zarządy dróg w większości przypadków nie wywiązywały się z obowiązków utrzymania eksploatowanego zasobu w należytym stanie technicznym. Nie dokonywano obligatoryjnych przeglądów technicznych budowli drogowych. Nie zapewniono też odpowiedniego poziomu finansowania napraw.

Od wielu lat nakłady na wykonywanie prac remontowych na drogach krajowych są niewystarczające w stosunku do potrzeb, a tymczasem same tylko odcinki zniszczone przez koleiny i wymagające natychmiastowych napraw występują na ok. 3 tys. km, czyli blisko 15 proc. długości dróg krajowych.

Zdaniem NIK bezpieczeństwo na drogach ogranicza także zła organizacja ruchu drogowego.

Nagminnie występowały przypadki niesporządzania planów organizacji ruchu, będących m.in podstawą sytuowania znaków drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu. Kontrolerzy stwierdzali też niejednokrotnie, że istniejące na drogach oznakowanie nie jest dostosowane do przyjętej organizacji.

W efekcie w wielu miejscach nadmiar znaków utrudniał odczytanie ich znaczenia, w innych zaś brakowało znaków wymaganych organizacją ruchu, bądź były niewidoczne dla kierowców. Nierzadko znaki przysłonięte były przez gałęzie drzew albo wszechobecne na poboczach, zwłaszcza w pobliżu dużych miast, tablice reklamowe.

Policja

NIK stwierdziła w swoich kontrolach również problemy dotyczące systemu nadzoru nad ruchem drogowym.

Obok niewątpliwego wzrostu aktywności policji drogowej, który przyczynił się do zmniejszenia liczby wypadków Najwyższa Izba Kontroli odnotowała w czasie kontroli, że ponad 40 proc. policjantów z drogówki nie ukończyło wymaganego specjalistycznego przeszkolenia w zakresie ruchu drogowego.

Taki stan rzeczy może mieć wpływ na rzetelność dokonywanych przez policjantów ustaleń, dotyczących zdarzeń na drodze, oceny uczestników ruchu, decyzji o nałożeniu mandatu, zwłaszcza w skomplikowanych sytuacjach, a także na zdolność do pomagania kierowcom np. za pomocą ręcznego kierowania ruchem na dużych skrzyżowaniach. NIK zauważa, że działania naprawcze w tym zakresie zostały przez Policję podjęte jeszcze w czasie trwania kontroli.

Tylko niewielki odsetek funkcjonariuszy drogówki ukończył nieobowiązkowe szkolenia dotyczące wybranych istotnych zagadnień w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Np. kurs dotyczący czynności na miejscu zdarzenia drogowego (wypadku, kolizji) ukończyło niespełna 7 proc. policjantów, kurs obsługi wideorejestratorów - 8,5 proc., a kontroli tachografów cyfrowych - niecałe 15 procent. Policja drogowa posiada na wyposażeniu ponad 700 motocykli, jednak przeszkolonych pod tym kątem było tylko 530 policjantów, a kurs doskonalenia techniki jazdy samochodem ukończyło zaledwie 15 proc. policjantów drogówki.

Izba odnotowała też, że większość skontrolowanych jednostek Policji nie miała wystarczającej liczby pojazdów, sprzętu technicznego oraz umundurowania w stosunku do obowiązujących norm wyposażenia. Zwracamy uwagę, że ponad 1/3 policyjnych pojazdów jest zużyta i kwalifikuje się do wymiany.

Kontrolerzy NIK zauważyli też, że policjanci niekiedy błędnie rejestrowali dane na temat wypadków i kolizji w kartach zdarzenia drogowego i w Systemie Ewidencji Wypadków i Kolizji (SEWiK). W policyjnym systemie na temat zdarzeń drogowych brakuje skutecznych mechanizmów, weryfikujących wiarygodność wprowadzonych danych. W ocenie NIK błędy i niedostatki systemu SEWiK mogą mieć wpływ na rzetelność analiz dotyczących bezpieczeństwa na drogach, na przykład liczby kolizji. W Polsce nie ma obowiązku wzywania Policji na miejsce wszystkich kolizji. W 2012 r. Policja odnotowała prawie 340 tys. kolizji na drogach publicznych, podczas gdy firmom ubezpieczeniowym w tym samym czasie zgłoszono prawie 400 tys. kolizji.

Fotoradar

W ocenie NIK, choć fotoradary będące w dyspozycji Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego usytuowano we właściwych miejscach (na podstawie rzetelnych analiz), to jednak cały system automatycznego nadzoru nad ruchem drogowym nie był w pełni skuteczny, bo nie zapewniał podjęcia wymaganych na podstawie przepisów prawa działań we wszystkich przypadkach ujawnionych wykroczeń.

Istnieje prawny obowiązek rejestracji pojazdów, które przekroczyły dopuszczalną prędkość o 11 i więcej kilometrów na godzinę. Inspektorzy transportu drogowego nie byli jednak do tego ani technicznie, ani kadrowo przygotowani. NIK ustaliła, że progi wyzwolenia zdjęć przez fotoradary ustawiono, gdy prędkość pojazdu przekraczała dopuszczalną o 25 - a niekiedy nawet o 30-35 km/h, podczas gdy maksymalny tolerowany prawem błąd wynosił 10 km/h.

Tolerancja w ustawieniach fotoradaru wyzwalającego zdjęcie przy prędkościach większych od dopuszczalnej o 25-35 km/h jest nie tylko niezgodna z obowiązującymi przepisami, ale także utrwala niebezpieczny zwyczaj znacznego przekraczania przez wielu kierowców dozwolonej prędkości. To z kolei wydłuża drogę hamowania i co za tym idzie zwiększa ryzyko wypadków w miejscach szczególnie niebezpiecznych.

Nie wszystkie zdjęcia z fotoradarów są przetwarzane.

Z wyliczeń NIK wynika np., że tylko od czerwca 2011 roku do września 2013 roku Inspektorat nie nałożył 72 tys. kar o szacunkowej wartości ok. 19,5 mln zł. Szczególną trudność, ze względu na brak odpowiednich regulacji stanowiły zdjęcia samochodów z zagranicznymi tablicami rejestracyjnymi.

Niedostateczne zasoby kadrowe Inspekcji Transportu Drogowego oraz problemy ze statusem pracowników sprawiają, że inspektorzy transportu drogowego w ograniczony sposób pełnią służbę w dni wolne od pracy oraz w porze nocnej. Wiedzą o tym dobrze kierowcy ciężarówek, którzy z różnych przyczyn chcą uniknąć kontroli

NIK ustaliła w trakcie badań kontrolnych, że blisko 40 proc. sprawców ujawnionych przez Inspekcję przypadków niestosowania się do ograniczeń prędkości nie zostaje za to ukaranych, a tym samym nie dostaje też punktów karnych i unika innych konsekwencji, takich jak np. zatrzymanie prawa jazdy, tylko dlatego, że właściciele pojazdów odmawiają wskazania kierującego pojazdem. Tym samym piraci drogowi unikają najpoważniejszych konsekwencji swoich czynów (np. odebrania prawa jazdy).

W ocenie NIK, tak duża możliwa skala odmów dowodzi, że obecne rozwiązania prawne w tym zakresie nie funkcjonują prawidłowo. Biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy oraz fakt, że przy występującej skali ich naruszeń, możliwość skutecznego ścigania osób popełniających wykroczenia jest tak ograniczona, NIK uważa, że należy zmienić tryb odpowiedzialności w tym zakresie.

Ważnym elementem nadzoru nad ruchem drogowych chcą być straże gminne i miejskie. Jednak jak zauważa NIK zaangażowanie strażników gminnych i miejskich w obsługę fotoradarów, zwłaszcza przenośnych, jest podyktowane w wielu wypadkach nie tyle służbą na rzecz bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co przede wszystkim chęcią pozyskiwania pieniędzy do gminnej kasy.

W kolejnej już kontroli NIK stwierdziła, m.in. że strażnicy kontrolują, jak tego prawo wymaga - w miejscach uzgodnionych z policją, ale dzieje się tak tylko na początku i na końcu służby. W trakcie wykonywania zadań strażnicy z fotoradarem mobilnym przenoszą się w miejsca nieuzgodnione z policją, za to przynoszące większe wpływy do budżetu gminy. Aktywność prewencyjna i represyjna niektórych straży gminnych czy miejskich niemal w całości koncentruje się na obsłudze fotoradarów.

Nie budziła natomiast zastrzeżeń NIK lokalizacja większości samorządowych fotoradarów stacjonarnych. Ich maszty stanęły najczęściej w miejscach, gdzie wcześniej dochodziło do niebezpiecznych wypadków.

Pieniądze z fotoradarów stacjonarnych i przenośnych samorządy mają przeznaczać na poprawę infrastruktury i inne działania związane z podnoszeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tymczasem prowadzona w gminach kontrolowanych przez NIK ewidencja księgowa najczęściej nie pozwalała na wyodrębnienie środków uzyskanych z mandatów nałożonych za wykroczenia ujawnione przy pomocy fotoradarów, a tym samym na ocenę, czy zostały one wykorzystane zgodnie z obwiązującymi przepisami.

Rozproszona odpowiedzialność

- W Polsce w istocie nie funkcjonuje powszechny, spójny system oddziaływania na bezpieczeństwo w ruchu drogowym - uważa NIK.

Na zmniejszenie skuteczności podejmowanych działań ma wpływ przede wszystkim rozproszona odpowiedzialność za problemy zarządzania bezpieczeństwem ruchu drogowego. Przykładowo: tylko za prowadzenie działań edukacyjnych w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego odpowiada osiem, a za kontrolę prędkości sześć różnych, rozproszonych podmiotów.

Nie ma w Polsce jednego organu władzy publicznej, którego zakres kompetencji pozwoliłby na skuteczne koordynowanie oraz, co szczególnie istotne, skuteczne egzekwowanie realizacji niezbędnych działań w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Istniejąca Krajowa Rada Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, jak pokazują doświadczenia z lat ubiegłych, nie była w stanie skutecznie wypełniać tej funkcji.

Skutkiem tego, działania podejmowane przez poszczególne podmioty odpowiedzialne za realizację polityki państwa w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego były niespójne, a przez to ich skuteczność była znacznie niższa, niż wynikałoby to z zaangażowanych sił i środków.

W ocenie NIK, istotnym problemem nieskutecznie i nieefektywnie funkcjonującego systemu było niedostateczne finansowanie zadań.

Wydatki w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego były finansowane z budżetów poszczególnych instytucji, realizujących zadania w tym zakresie. Warto zauważyć, że szereg podmiotów realizuje zadania zbliżone do siebie (np. Policja i GITD). To powoduje rozproszenie środków finansowych, a tym samym ich nieskuteczne i nieefektywne wykorzystywanie. Tak naprawdę nie wiadomo, jakie środki wydawane były wprost na bezpieczeństwo ruchu drogowego, bo zabrakło w poszczególnych instytucjach mierników oceny skuteczności powiązanych z poniesionymi nakładami. Poszczególnym podmiotom trudno więc udowodnić, które działania i w jakim stopniu znacząco przyczyniają się do poprawy bezpieczeństwa, a które nie mają większego znaczenia. Niestety kontrolowane instytucje zamiast dowodów w tym zakresie przedstawiały kontrolerom NIK teoretyczne rozważania i intuicyjne przeświadczenia, niepoparte rzetelnymi analizami.

Propozycje zmian

NIK proponuje zdecydowane zwiększenie dynamiki działań państwa w obszarze bezpieczeństwa na polskich drogach.

Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli należy zbudować na drodze ustawowej krajowy System Zarządzania i Kontroli Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego oraz powierzyć koordynację działań w ramach tego systemu jednemu organowi.

System Zarządzania i Kontroli Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego byłby ustanowionym ustawą zespołem instytucji i działań, mających na celu zapewnienie oraz stałą poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W ramach proponowanego systemu ustawowy obowiązek koordynacji wszelkich działań służących bezpieczeństwu w ruchu drogowym przypisać należy jednemu organowi władzy publicznej - zdaniem Najwyższej Izby Kontroli - najlepiej ministrowi właściwemu w sprawach wewnętrznych - wyposażając go równocześnie w odpowiednie prerogatywy względem wszystkich podmiotów realizujących specjalistyczne zadania w ramach systemu.

Organ ten upoważniony byłby do koordynowania działań innych organów administracji publicznej, organizacji pozarządowych i instytucji w zakresie bezpieczeństwa na drogach (w tym monitorowania) oraz, co bardzo ważne, do egzekwowania realizacji przedsięwzięć w ramach osiągania zaplanowanych celów.

Zadania jakie przypisano Krajowej Radzie Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w art. 140c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym powinny stać się zadaniami własnymi ministra spraw wewnętrznych, a ustawa powinna określić jego kompetencje w sposób pozwalający na skuteczne egzekwowanie realizacji zadań w ramach systemu. Przy okazji warto też rozważyć przekazanie wojewodom jako zadania własnego obowiązków dotyczących koordynowania i określania kierunków działań administracji publicznej w sprawach bezpieczeństwa ruchu drogowego w województwie.

System Zarządzania i Kontroli Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego tworzyć powinni:

- minister właściwy do spraw wewnętrznych oraz podległe mu Policja, Straż Pożarna i jednostki systemu ratowniczo - gaśniczego oraz Straż Graniczna,

- minister właściwy do spraw infrastruktury oraz transportu oraz podległa mu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad minister właściwy do spraw zdrowia oraz podległe mu jednostki Państwowego Ratownictwa Medycznego,

- marszałkowie województw,

- wojewodowie,

- organy zarządzające ruchem na drogach krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych,

- zarządcy dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych,

- jednostki organizacyjne oraz organizacje pozarządowe których statutowy zakres działalności obejmuje sprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W celu efektywnego funkcjonowania systemu - w ocenie NIK - należy zapewnić stabilne finansowanie zadań w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Pierwszym krokiem powinno być rzetelne oszacowanie aktualnych wydatków państwa na zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego, a następnie niezbędna racjonalizacja dokonywanych wydatków oraz przypisanie całej tej kwoty do części budżetowej, której dysponentem jest minister właściwy do spraw wewnętrznych. Byłyby to pieniądze przeznaczone na realizację Projektu służącego zapewnieniu i poprawie bezpieczeństwa na drogach.

Pożądane więc byłoby finansowanie przedsięwzięć z zakresu podnoszenia bezpieczeństwa na drogach w oparciu o wieloletni Program Poprawy Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z konkretnie wskazanymi kwotami do wydania w poszczególnych latach.

NIK proponuje też przeprowadzenie gruntownej reorganizacji struktur odpowiedzialnych za funkcjonowanie systemu nadzoru nad ruchem drogowym.

Po pierwsze należy włączyć ITD do Policji.

Zmiana ta będzie miała pozytywny wpływ na skuteczność i efektywność prowadzonych działań, pozwoli skoncentrować siły i środki, lepiej zaplanować podejmowane przedsięwzięcia oraz wyeliminować dublowanie się zadań. Przyczyni się to do efektywniejszego wydatkowania pieniędzy z budżetu państwa, pozwoli na przypisanie odpowiedzialności za efekty realizowanych działań, wydatnie - etatowo i sprzętowo - wzmocni policyjny pion ruchu drogowego.

Ostatecznie, włączenie ITD do Policji doprowadzi do powstania jednolitej działającej przez całą dobę/siedem dni w tygodniu formacji, kompleksowo zajmującej się problematyką bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Po drugie NIK w zakresie reorganizacji zadań proponuje ograniczyć kompetencje straży miejskich i gminnych w zakresie kontroli prędkości.

Zadania w tym zakresie powinny być wykonywane wyłącznie przez Policję (zwłaszcza po włączeniu do niej ITD). Umożliwiłoby to prowadzenie spójnej, kompleksowej polityki w zakresie nadzoru nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w skali całego kraju. Pozwoliłoby to również skoncentrować się strażom miejskim i gminnym na realizacji innych, istotnych z punktu widzenia lokalnych społeczności zadań.

Alternatywnie NIK proponuje pozostawienie strażom miejskim i gminnym uprawnień do kontroli wyłącznie z wykorzystaniem fotoradarów stacjonarnych (w miejscach uzgadnianych z Policją), pozbawiając straże uprawnień do używania fotoradarów mobilnych.

W ocenie NIK konieczne jest także szersze wykorzystanie badań naukowych, w tym zwłaszcza w celu przygotowania i oceny skuteczności różnych przedsięwzięć na rzecz poprawy bezpieczeństwa i wskazania źródeł zagrożeń uczestników ruchu drogowego NIK proponuje rozważyć możliwość stworzenia nowoczesnego wiodącego ośrodka badawczo-rozwojowego.

Najwyższa Izba Kontroli w swoim raporcie przedstawia też propozycje zmian w obowiązujących przepisach. W szczególności zmian wymaga tryb nakładania mandatów za przekroczenie prędkości.

Doświadczenia GITD, a także innych krajów, wskazują, że procedura w sprawach o wykroczenia nie przystaje do skali rejestrowanych wykroczeń drogowych. W istocie tryb ten prowadzi do karania na masową skalę właścicieli pojazdu za odmowę wskazania kierującego, a nie za jazdę z niedozwoloną prędkością. W państwach takich jak np. Austria, Holandia, Niemcy, czy też Włochy stosowane są różne formy mieszanej odpowiedzialności sprawców naruszeń przepisów drogowych. W modelach tych zaobserwować można m.in. rozróżnienie trybu odpowiedzialności prawnokarnej i administracyjnoprawnej ze względu na wagę czynów stanowiących naruszenie przepisów ruchu drogowego i przyporządkowania trybu.

W ocenie NIK wprowadzenie mieszanych trybów odpowiedzialności może pomóc organom państwa w skoncentrowaniu się na konsekwentnym identyfikowaniu, ściganiu i karaniu najgroźniejszych piratów drogowych. W przypadku pozostałych drobniejszych wykroczeń, karanie w trybie administracyjnym właścicieli pojazdów może przyczynić się do osiągnięcia efektu prewencyjnego za pomocą nieuchronnej i szybko wymierzonej kary, od której jednak zawsze można się będzie odwołać do sądu administracyjnego.

NIK składa tę propozycję i jest gotowa do społecznej debaty, która powinna uwzględnić zarówno potrzebę sprawnego ścigania piratów drogowych jak i nieuchronnego i szybkiego karania setek tysięcy sprawców drobniejszych naruszeń przepisów - ujawnionych przez fotoradary - oczywiście przy zachowaniu zasady proporcjonalności w stosunku do gwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności obywatelskich.

NIK zwraca także uwagę, że dodatkowo uregulowania wymaga karanie cudzoziemców dopuszczających się naruszeń przepisów ruchu drogowego.

NIK wskazuje przy tym, że zwiększenie skuteczności w tym zakresie może być osiągnięte poprzez wprowadzenie rozwiązań umożliwiających sprawdzenie w Systemie Centralnym CANARD, odprawianych na przejściach granicznych pojazdów zarejestrowanych w państwach spoza Unii Europejskiej, i w przypadku pozytywnej weryfikacji, nałożenie mandatu.

Zadania Samorządu Prawo Drogowe