Czy polski rząd może doprowadzić do lockdownu krytycznej infrastruktury w kraju

Zasady profilaktyki zapobiegającej rozprzestrzenianiu się koronowirusa w podmiotach odpowiedzialnych za tą infrastrukturę, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa (RCB) oraz Ministerstwo Aktywów Państwowych (MAP) opublikowało już ponad pół roku temu, jednak właśnie teraz, w sytuacji nawrotu zachorowań oraz drugiej fali pandemii zalecenia przedstawione przez RCB nabierają nowego znaczenia.

Czy blokada dostępu do infrastruktury krytycznej wymierzona w podmioty prywatne, w okresie pandemii ma jakiekolwiek podstawy prawne?

Infrastruktura krytyczna (IK) to według ustawy o zarządzaniu kryzysowym, systemy kluczowe dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli oraz służące zapewnieniu sprawnego funkcjonowania administracji publicznej, a także instytucji i przedsiębiorców. Należą do nich m.in. systemy transportowe, finansowe, ochrony zdrowia, czy zaopatrzenia w energię. W konsekwencji adresatami rządowych wytycznych są podmioty odpowiedzialne za obiekty, urządzenia, instalacje, bądź usługi niezbędne do minimalnego funkcjonowania gospodarki i państwa. Należy do nich na przykład Polska Agencja Żeglugi Powietrznej (PAŻP) jako jedyny podmiot w kraju zarządzający polską przestrzenią powietrzną, która już w marcu tego roku zapewniła zapasową, dodatkową salę do podjęcia pracy operacyjnej przez kontrolerów ruchu lotniczego oraz ograniczyła wstęp na teren obiektów PAŻP dla osób trzecich, dostosowując swoją działalność do nowej rzeczywistości oraz wytycznych RCB.

Czytaj także: Jesz, pijesz lub palisz papierosa na ulicy? Licz się z karą

W świetle marcowego stanowiska RCB oraz MAP dotyczącego IK, zaleca się „w razie potrzeby i możliwości, ograniczenie spotkań na terenie obiektu oraz wyjść poza teren obiektu w godzinach pracy, zarówno o charakterze służbowym jak i prywatnym, preferować kontakt telefoniczny, poprzez pocztę elektroniczną lub w drodze telekonferencji."

Obowiązek dostosowania się do zalecanych ograniczeń, czy epidemicznych nakazów lub zakazów, w tym dotyczących przemieszczania się, dostępu do określonych obiektów oraz obowiązku zasłaniania nosa i ust , budzi wiele kontrowersji oraz polaryzuje opinię publiczną od chwili publikacji pierwszego rozporządzenia wprowadzającego wspomniane obostrzenia. To właśnie forma wprowadzania obostrzeń budzi największe wątpliwości prawników. Te obawy potwierdzają jednocześnie kolejne orzeczenia sądów, które kwestionują nakaz noszenia maseczek z uwagi na brak ustawowej delegacji takiego nakazu. Sąd Rejonowy w Kościanie postanowieniem z dnia 3 czerwca 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania wobec obwinionego, który w trakcie obowiązywania zakazu przemieszczania się, jechał na rowerze i nie miał maseczki . Przyczyna? Porównanie zakresu rozporządzenia covidowego i delegacji ustawowej zawartej w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi prowadzi do jednoznacznej refleksji. Nakaz zakrywania ust i nosa może odnosić się wyłącznie do osób chorych i podejrzewanych o zachorowanie. W pozostałym zakresie obowiązek zasłaniania ust i nosa przez "wszystkich" nie ma podstaw prawnych, chyba że ta podstawa będzie wynikała z ustawy, a nie rozporządzenia.

Czy podobne zarzuty można postawić wobec zaleceń RCB oraz MAP, dotyczącym ograniczenia przebywania na terenie obiektów należących do IK?

Zgodnie z treścią obowiązującego rozporządzenia covidowego ograniczenia zostały nałożone "na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1–6 i 8–12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi". W rezultacie, na podstawie art. 46b pkt 10 ustawy „nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach" może zostać ustanowiony na podstawie rozporządzenia wydanego „w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej" (art. 46a ustawy). We wskazanym zakresie rozporządzenie w istocie reguluje kwestie przebywania w okresie pandemii np. w urzędach administracji publicznej, gdzie liczba interesantów przebywających, w tym samym czasie, w jednym pomieszczeniu nie może być większa niż 1 osoba na jedno stanowisko obsługi . Wykonywanie natomiast działalności związanej z fryzjerstwem i pozostałymi zabiegami kosmetycznymi jest dopuszczalne, pod warunkiem zapewnienia, aby w miejscu, w którym jest prowadzona ta działalność, przebywali wyłącznie obsługa oraz obsługiwani klienci.

Pomimo istniejącej, ustawowej podstawy prawnej ograniczeń związanych z przebywaniem w określonych miejscach (art. 46b pkt 10 ustawy), przepisy rozporządzenia covidowego wprost nie normują kwestii, dotyczącej zakazu dostępu do IK w czasie pandemii, czyniąc to jedynie pośrednio poprzez przepisy rozporządzenia dotyczące ogólnie pojętej infrastruktury państwowej (np. ograniczenia w dostępie do urzędów, które w niektórych sytuacjach mogą mieć status IK). Jednocześnie trudno oczekiwać, że taką subdelegację znajdziemy w wytycznych RCB, które jako niewiążący zbiór rekomendacji, nie mogą stanowić podstawy prawnego związania wszystkich operatorów IK zakazem albo obowiązkiem ograniczenia dostępu do IK.

Powyższe rozważania nie podważają jednak skuteczności państwowych zaleceń ograniczenia dostępu do IK. Obowiązujące przepisy ustawy o zarządzaniu kryzysowym nakładają na właścicieli oraz posiadaczy obiektów, instalacji lub urządzeń infrastruktury krytycznej obowiązek ich ochrony, w szczególności przez przygotowanie i wdrażanie, stosownie do przewidywanych zagrożeń, planów ochrony infrastruktury krytycznej. Takim zagrożeniem jest bez wątpienia epidemia koronawirusa, której stan i przebieg powinien zostać uwzględniony w planach ochrony IK. Wytyczne przedstawione po raz pierwszy w marcu 2020 r. przez RCB we współpracy z MAP, są jasnym sygnałem wysłanym do wszystkich operatorów IK w Polsce, aby aktualizować własne plany ochrony. Uwzględnienie nowego zagrożenia, którym w obecnej sytuacji jest zagrożenie epidemiczne, oraz aktualizacja planu ochrony jest obowiązkiem każdego operatora IK. Jeżeli w następstwie przyjętego planu ochrony operator będzie zmuszony ograniczyć rozpoznane ryzyko, polegające na zakłóceniu funkcjonowania IK w następstwie działań osób zakażonych SARS-CoV-2., to może on podjąć działania na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa fizycznego konkretnego obiektu oraz ograniczyć dostęp do takiego obiektu przez osoby trzecie.

Legalność vs. Zasadność

Aktualny stan prawny pozwala na sformułowanie tezy, że polskie państwo dysponuje instrumentami prawnymi, które umożliwiają kształtowanie zasad dostępu do infrastruktury krytycznej. Odpowiedzialny za ochronę infrastruktury operator tej infrastruktury, może na podstawie planu ochrony zatwierdzonego przez dyrektora Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, odmówić dostępu do IK określonym podmiotom. Pełna blokada dostępu do infrastruktury krytycznej w całym kraju nie wydaje się jednak możliwa w wykonaniu zwykłych rekomendacji RCB. Osiągnięcie tego rezultatu jest możliwe z wykorzystaniem konkretnych mechanizmów ustawowych, np. ustawy o stanie klęski żywiołowej. Najbliższe miesiące pozwolą nam ocenić, czy zastosowanie tych mechanizmów w kontekście zapewnienia ciągłości funkcjonowania infrastruktury krytycznej w Polsce jest możliwe i zasadne.

- apl. adw. Michał Szymankiewicz, Kancelaria Prawna Graś i Wspólnicy