Prof. Jadwiga Glumińska-Pawlic: Reforma PIT zuboży finanse samorządów

Wiele osób, zwłaszcza młodych i mniej zarabiających, ucieszy się ze złagodzenia podatku dochodowego. Samorządy chyba mniej, bo to oznacza zmniejszenie ich wpływów o 6–8 mld zł. Czy zachowano tu równowagę interesów?

Jadwiga Glumińska-Pawlic: Uzasadnienie projektu ustawy znoszącej PIT dla osób do 26. roku życia było dość skąpe, choć przyznawało, że projekt „oddziałuje na finanse jednostek samorządu terytorialnego". Bardzo to dziwne uzasadnienie, bo rzeczywiście skutki mogą iść w miliardy. Samorządy mają przecież około 50-proc. udział we wpływach z tego podatku. Pieniądze te są proporcjonalnie dzielone między poszczególne gminy, powiaty i województwa. I choć ogólnie rosną wpływy z PIT wskutek dobrej sytuacji na rynku pracy, to jednak po tych zmianach samorządy dostaną znacznie mniej środków.

Ale obniżka czy zniesienie podatku mają też dobre strony. Przecież zarobimy więcej.

Z punktu widzenia młodych ludzi to propozycja bardzo atrakcyjna. Nie muszę sięgać daleko po przykłady. Ucieszy się z tego jeden z moich asystentów w Katedrze Prawa Finansowego. Ma on jeszcze jeden etat i może się okazać, że gdy zsumuje zarobki i nie zapłaci podatku dochodowego, to przez jakiś czas będzie zarabiał więcej ode mnie. Ale taka radość młodych ludzi potrwa tylko do 26. urodzin. Wtedy nagle się okaże, że ich wynagrodzenie znacznie się obniży. Co wtedy?

Pójdą do swoich szefów po podwyżkę.

Tylko że pracodawca nie zawsze będzie chciał podwyżką pokryć różnicę wynikającą z podatku. Poza tym zwolnienie, o którym mówimy, dotyczy umów o pracę i zlecenia, ale umów o dzieło już nie. Zacznie się kombinowanie w poszukiwaniu bardziej opłacalnej podatkowo formy zatrudnienia. Trudno będzie to uznać za zjawisko pożądane. W ogóle nie podoba mi się to nadmierne ułatwianie życia podatnikom poprzez zwalnianie ich z obowiązków administracyjnych.

A gdzie pani widzi takie nadmierne ułatwianie?

Choćby w automatycznym rozliczeniu podatku przez administrację skarbową. Może to jest wygodne, ale nie wiem, czy dobrze wpływa na poziom świadomości podatkowej polskiego podatnika. Dotychczas wiedział, że z końcem kwietnia powinien się rozliczyć, musiał wypełnić zeznanie roczne, wyraźnie widział, jaka była podstawa opodatkowania i ile musiał oddać państwu jako składki czy podatek. Teraz w zasadzie może milcząco zaakceptować to, co mu przygotuje urząd skarbowy, czyli zignorować formalności. Obawiam się, że mimo pewnej wygody jest to jednak krok w innym kierunku niż budowanie świadomości podatnika, nad którą pracowaliśmy od 1992 r.

Przecież podatek i tak trzeba zapłacić, a takie rozliczenie z automatu to redukcja formalności, czasem może niepotrzebnych.

Racja, choć dobrze by było, gdyby Polacy mieli większą świadomość, że w ogóle są podatnikami i ile płacą. Nieprzypadkowo mówię o tym przy okazji rozmowy o młodych ludziach zwolnionych z podatku. Oni takiej świadomości początkowo nie będą mieli, a gdy ta danina spadnie na nich na 26. urodziny – będzie to pewien szok. Jeśli pracodawca nie da im podwyżki – mogą się z nim pożegnać i szukać nowej pracy. Ten scenariusz, o którym rozmawiamy, jest całkiem realny i jestem przekonana, że pracodawcy też są tego świadomi. Może się zatem pojawić niechęć do rekrutowania młodzieży, zwłaszcza na umowę o pracę. Może wystąpić nowe zjawisko – zatrudnianie na umowy okresowe tylko do owych 26. urodzin. A przecież ta ulga ma według projektodawców zupełnie inny cel.

Za to stawka podatku ma spaść z 18 do 17 proc., i to dla wszystkich.

Nie dla wszystkich oznacza to jednak większą korzyść. Praktycznie nie zmienia się bowiem próg podatkowy i kwota wolna od podatku. Natomiast pozytywnie ocenić należy zwiększenie kosztów uzyskania przychodów ze stosunku pracy zamrożonych na tym samym poziomie od 2008 r. Pewnie rachunek wypadnie na plus dla najmniej zarabiających, ale inni odczują to w minimalnym stopniu. Mogą to nawet odczuć jako nieuzasadnione różnicowanie sytuacji podatników, a nawet karę za do, że mają wysokie kwalifikacje, dużo pracują i dobrze zarabiają.

Wróćmy do finansów samorządów. Przypomnijmy, jakie mają ustawowe gwarancje dochodów budżetowych.

Obowiązuje wynikająca z art. 167 konstytucji zasada adekwatności gwarantująca jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych odpowiedni do przypadających im zadań. Poza tym ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego gwarantuje im około połowy wpływów z PIT. Z kolei ustawa o finansach publicznych przewiduje, że jeśli samorządom odbiera się pewne wpływy lub zwiększa wydatki, to należy określić skutki tych zmian i wskazać źródła ich sfinansowania. Wprawdzie nie zmieniono dotychczasowej zasady gwarantującej samorządom połowę wpływów z PIT, ale przecież po obniżce podatków tych pieniędzy będzie kwotowo mniej. Z taką sytuacją mieliśmy już do czynienia w 2004 r., kiedy zmianą prawa energetycznego nałożono na gminy obowiązek finansowania oświetlenia dróg, ulic i mostów, co zwiększyło ich wydatki. Nowelizacja ta została zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego, ale wyrok z 2005 r. był niekorzystny dla samorządów. Sędziowie uznali, że samo podniesienie udziału we wpływach z PIT było wystarczającym działaniem ustawodawcy. Jednak wówczas doszło przynajmniej do podniesienia tego udziału, a teraz próżno szukać takiego działania ze strony projektodawców. Sytuacja powtórzyła się w 2007 r., kiedy zamiast trzech stawek PIT wprowadzono dwie, obowiązujące do dziś, i podwyższono próg podatkowy, ale globalne wpływy z podatku uległy zmniejszeniu.

Czy zatem oprócz zmian w ustawie o PIT powinna też nastąpić stosowna zmiana w ustawie o finansach samorządu?

Tego by należało oczekiwać. Przecież samorządy wciąż dostają nowe zadania, które bywają kosztowne w realizacji. Znów sięgnę po bliski mi przykład: niedawno utworzono nową jednostkę samorządową – Górnośląsko-Zagłębiowską Metropolię. Praktyczne efekty jej działania już widać, bo wprowadzono np. wspólny bilet na komunikację miejską na terenie gmin tworzących ten związek. To dla mieszkańców regionu wygodne rozwiązanie, sama z niego korzystam. Ale przecież gminy tworzące GZM muszą to przedsięwzięcie finansować kosztem własnych budżetów, w tym części wpływów z PIT (część stała składki rocznej). Tymczasem powołany już art. 167 konstytucji w ust. 4 stanowi, że „zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych". Zresztą to tylko przykład z mojego regionu, podobnych nowych zadań samorządów jest w kraju znacznie więcej.

Są jeszcze podatki lokalne. Czy coś w nich da się zreformować, by dać samorządom więcej wpływów?

Można, choć taka reforma powinna być wpisana w szerszą reformę systemu podatkowego. Zresztą chodzi tu nie tylko o same ustawy „czysto" podatkowe. W ustawie o finansach publicznych trzeba dokonać rozsądnego podziału środków pomiędzy państwo a samorząd terytorialny. Dziś jej art. 111 stanowi, że dochodami budżetu państwa są „podatki i opłaty w części, która zgodnie z odrębnymi ustawami nie stanowi dochodów jednostek samorządu terytorialnego, przychodów państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych". W uproszczeniu mówiąc: nie wynika z tego jasno, jakie dochody ma państwo, a jakie samorząd terytorialny. A całkiem trywialnie: poszukaj sobie samorządowcu, jak coś gdzieś znajdziesz, to twoje.

Od czasu do czasu powraca pomysł takiego zreformowania podatku od nieruchomości, by był płacony od wartości gruntów czy budynków. Warto się odważyć na takie posunięcie?

Dziś podatek od nieruchomości pobierany od osób fizycznych nieprowadzących biznesu jest dość symboliczny. Jednak gdyby go znacząco podnieść, to wiele osób, zwłaszcza starszych i mniej zasobnych, nie byłoby w stanie go zapłacić. Nawet jeśli roczna stawka wynosiłaby ułamek procenta. Takie pomysły, a nawet projekty ustaw, były gotowe już w latach 90., ale ze względów społecznych nie odważono się ich wprowadzić. Być może rozsądnym wyjściem byłoby wprowadzenie daleko idących ulg dla niezamożnych właścicieli nieruchomości. Ale tak czy inaczej najważniejsza byłaby ogólna reforma systemu podatkowego, by ewentualnemu zwiększeniu podatku od nieruchomości towarzyszyło złagodzenie obciążeń w innych podatkach.

Na razie mamy już dwa podatki naliczane od wartości nieruchomości służących biznesowi. To dwuprocentowy podatek od wartości budowli oraz podatek od wartości budynków wartych ponad 10 mln zł, wynajętych na cele gospodarcze. Jakiś początek już nastąpił.

To prawda, choć na razie są to podatki tylko od podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, a ten drugi jest dochodem budżetu państwa. To przykład tworzenia „patchworkowego" systemu podatkowego, pozszywanego z rozmaitych kawałków, nie zawsze logicznie ze sobą powiązanych. Zmiany w podatkach lokalnych powinny objąć wszystkich, także tych, którzy biznesu nie prowadzą. Oczywiście nie powinny one zbytnio drążyć kieszeni takich osób, ale też samorządy mają prawo oczekiwać zwiększenia wpływów.

Takich systemowych zmian pewnie nie da się przeprowadzić szybko?

Taka reforma to temat nie tylko na prasowy wywiad, ale wręcz na książkę. Oczywiście reforma powinna być starannie przemyślana. Na razie widzę problem z tym, w jaki sposób obecnie wprowadzanymi ustawami uszczupla się wpływy samorządów. Zresztą mam wrażenie, że przy nowelizacji PIT wprowadzającej zwolnienie z podatku dla młodych osób naruszono reguły legislacyjne.

W jaki sposób?

Ustawa o finansach publicznych w art. 50 ust. 2 i 3 przewiduje, że przyjmowane przez Radę Ministrów projekty ustaw, których skutkiem finansowym jest zmiana poziomu dochodów lub wydatków jednostek samorządu terytorialnego, wymagają w uzasadnieniu określenia wysokości skutków tych zmian, wskazania źródeł ich sfinansowania oraz zaopiniowania przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Rząd, przekazując do Sejmu projekt ustawy, ma obowiązek dołączyć tę opinię. W uzasadnieniu do projektu ustawy – opublikowanym na stronie internetowej Sejmu – znalazło się jedynie lakoniczne stwierdzenie „projekt ustawy wpływa na funkcjonowanie samorządu terytorialnego, gdyż oddziałuje na finanse jednostek samorządu terytorialnego". Jeśli zatem nie nastąpiło zasięgnięcie takiej opinii albo – mimo jej wydania – nie nastąpiło jej przekazanie wraz z projektem ustawy do Sejmu, to mamy do czynienia z niedopełnieniem ustawowego obowiązku.

Wątpię, czy w dzisiejszych realiach ktoś się tym przejmie.