Konsensus warszawski

Azoty Tarnów przejmują Puławy w obronie przed zagranicznym inwestorem, Agencja Rozwoju Przemysłu ratuje Polimex-Mostostal, a PKO BP jako jedyny bank daje gwarancje koncernowi budowlanemu na krawędzi bankructwa, Lotos z PGNiG będą wspólnie szukać ropy, PGE, KGHM, Enea i Tauron zainwestują w elektrownię atomową. Co łączy te doniesienia i pomysły? Za wszystkimi stoi rząd.

Kapitalizm państwowy – pojęcie znane od ponad 100 lat – ma wiele twarzy. Najbardziej znana to państwowa własność przedsiębiorstw. Udziały państwa mogą być większościowe, mogą być mniejszościowe, ale zawsze pozwalają na pełną kontrolę właścicielską. Druga twarz kapitalizmu państwowego to uzależniające od państwa subsydia, preferencje i pomoc dla przedsiębiorstw publicznych, ale czasem i prywatnych. Trzecia to równie uzależniające przetargi publiczne na wszystko, od szkoleń i papieru toaletowego do autostrad i stadionów, tym większe, im większe fundusze ma do dyspozycji państwo (oczywiście nie przetargi są złe, zła jest skala redystrybucji). Czwarta to państwo sprzymierzone z wielkim biznesem prywatnym i działające w jego interesie, a nie w obronie kapitalizmu wolnorynkowego, tak zwany crony capitalism, czyli kapitalizm kolesiów. Państwowe regulacje tworzą wysokie bariery wejścia na rynek i chronią już istniejące firmy przed siłami przedsiębiorczości. Państwo, podobnie jak okopane na rynku firmy, boi się kluczowej w wolnorynkowym kapitalizmie kreatywnej destrukcji, stałej wymiany przedsiębiorstw w wyniku konkurencji na bardziej efektywne, których nie daj Boże nie dałoby się kontrolować. Wszystko to w mniejszym lub większym natężeniu możemy zaobserwować w Polsce.

W sektorze publicznym w Polsce pracuje 32 procent zatrudnionych – ponad 3 miliony ludzi. Ktoś powie, że to głównie sfera budżetowa, szkolnictwo, służba zdrowia, administracja, wojsko. To prawda. Ale mamy także prawie 400 tysięcy pracowników w przemyśle państwowym, 255 tysięcy w transporcie, przy czym firm kontrolowanych przez państwo, ale tam gdzie ma mniejsze udziały niż 50 procent, nie zalicza się do sektora publicznego (a w tej grupie są m.in. takie giganty jak Orlen, KGHM czy Tauron). Co ważniejsze, zmiany w ostatnich pięciu latach są minimalne. W sektorze publicznym pracuje niemal tyle samo osób, udział przemysłu publicznego w całej produkcji zmniejszył się zaledwie z 15,8 do 13,7 procent, a w handlu zagranicznym nawet zwiększył się z około 12–13 do 17–18 proc. Z kolei w inwestycjach udział inwestycji sektora prywatnego zmniejszył się z 63 do 54 procent, rozwinął natomiast front prac w sektorze publicznym, zapewne ze względu na dostęp do funduszy europejskich.

Skuteczni jak Chiny

To w sektorze publicznym zlokalizowane są monopole i quasi-monopole infrastrukturalne – pocztowy, kolejowy, naftowy, energetyczny, gazowy i inne, dzięki którym państwo może kontrolować całą gospodarkę i zapewniać sobie poparcie tysięcy pracowników. Tam gdzie monopolu nie ma – jak w transporcie lotniczym, państwowy LOT wegetuje. Tam gdzie monopol się kruszy, jak pocztowy, państwo różnymi sztuczkami chroni dominującą pozycję Poczty Polskiej. Tam gdzie istnieją firmy należące do samorządu, tam uczciwe przedsiębiorstwa prywatne mają mniejsze szanse na wygranie przetargów, a burmistrz Inowrocławia wręcz wysłał ustawę nakazującą ich organizowanie do Trybunału Konstytucyjnego, nazywając ją kuriozalną, bo ma „swoje" przedsiębiorstwo. Burmistrza popierają inne samorządy w Polsce.

Kryzys lat 2007–2009 nadał nowy impet kapitalizmowi państwowemu na świecie. Jego zwolennicy zafascynowani są skutecznością Chin w przezwyciężaniu kryzysu i z rozmachem prowadzonymi inwestycjami arabskich państwowych funduszy inwestycyjnych. Niektórzy twierdzą, że stary porządek kapitalizmu wolnorynkowego opartego na prywatnej własności rozpada się. Zwolennikom kapitalizmu państwowego nie przeszkadza fakt, że kwitnie on przede wszystkim w krajach autorytarnych jak Chiny, Rosja i arabskie szejkanaty. Odgłosy tego trendu docierają do Polski. W propozycjach powoływania narodowych czempionów i państwowych funduszy inwestycyjnych czy organizowaniu życia gospodarczego przez ministra skarbu.

Pojęcie „konsensusu pekińskiego", który miałby powszechnie zastąpić w przyszłości, wolnorynkowy konsensus waszyngtoński, niedawno tak definiował w Asia Policy ekonomista John Williamson: stopniowe reformy zamiast Big Bang, innowacje i eksperymenty w rządzeniu (dodajmy, głównie kwestionujące wolnorynkowe podejście, prywatyzację i demokrację), wzrost oparty na eksporcie, kapitalizm państwowy, autorytarny ustrój. Układ warszawski, od wielu lat i mimo zmian rządów, z pekińskiego bierze przede wszystkim państwowy kapitalizm.

Fascynacja i głupota

Mało kto ze zwolenników kapitalizmu państwowego zauważa, że sukcesy Chin i chińskich gigantów wymagały wielkich dotacji i subsydiów państwowych oraz blokady rynku przed konkurencją. Każda z tych metod realizuje się na koszt podatników i konsumentów, bo państwo nie ma własnych środków. Ma natomiast moc legislacyjną kreowania barier rynkowych służących rozkwitowi narodowych czempionów. Za ograniczenie konkurencji też płacą obywatele.

Podawane są liczne dane pokazujące, że koncerny chińskie weszły do grupy największych firm świata czy o największej wartości rynkowej. Szkoda, że zwolennicy tego modelu nie czytali analizy prof. Yasheng Huanga (Asia Policy 2011). Największe sukcesy Chiny miały w latach 80. przy bardziej liberalnym i uwalniającym przedsiębiorczość systemie. Potem śrubę przykręcono. Owszem, produkt krajowy w Chinach rósł nadal, ale dwukrotnie szybciej niż dochody gospodarstw domowych. Nadwyżka ekonomiczna – wartość dodana – odbierana była konsumentom i pakowana w inwestycje. Blisko połowa z nich dotyczy sektora publicznego, mimo że – jak wynika z innych analiz – produktywność w sektorze prywatnym jest znacznie wyższa niż w publicznym (w latach 1979–2007 wzrost produktywności w firmach państwowych Chin stanowił zaledwie 1/3 tego wzrostu w firmach prywatnych). Firmy prywatne mają o 10 punktów procentowych wyższy zwrot z kapitału, mimo że ich koszty kredytu są 3 razy wyższe niż w przypadku firm państwowych, a firmy publiczne nie płacą za użytkowaną ziemię i są faworyzowane przy przetargach. Największym złudzeniem w odniesieniu do gospodarki chińskiej jest przekonanie, że tam sektor państwowy działa inaczej niż na świecie: sprawnie, efektywnie, szybko. I to tylko dlatego, że obok bogacących się urzędników rządowych i partyjnych w firmach pojawili się skośnoocy absolwenci Harvardu.

Bambusowi kapitaliści

Asvin Ahuja z MFW wykazał, że zlikwidowanie monopolu państwowych firm w Chinach w długim horyzoncie dziesięciokrotnie zwiększyłoby dochody indywidualne dzięki wzrostowi produktywności. Dziś alokacja środków jest nieefektywna, a przemysł prywatny w odwrocie. I wielkie międzynarodowe grupy, i bambusowi lokalni kapitaliści, tak ważni dla innowacyjności gospodarki, mają coraz większe problemy – opisuje najnowszy „The Economist". Nawet Bank Światowy, bardzo oględny w ocenach, w tegorocznym raporcie na temat przyszłości chińskiej gospodarki stwierdza, że bez reform rynkowych i zmniejszenia zasięgu kapitalizmu państwowego, produktywność i innowacyjność chińskiej gospodarki pozostanie niska. W dłuższym czasie Chiny będą musiały zliberalizować gospodarkę – twierdzi Ian Bremmer, politolog amerykański, prezes Eurasia Group i spec od kapitalizmu państwowego – bo preferencje dla państwowych firm uczynią Chiny mniej atrakcyjnymi dla inwestorów. Nadto, jedną z kluczowych słabości państwowego kapitalizmu jest niezdolność do efektywnego tworzenia i zarządzania innowacjami technologicznymi i marketingowymi.

Zobaczymy. Zagrożenia dla wzrostu gospodarczego w Chinach dość precyzyjnie opisał niedawno prof. Michael Pettis koncentrując się na nadmiernych inwestycjach i ukrytym długu korporacji. Ale jak powiedział znany ekonomista Rudiger Dornbusch, „kryzys nadchodzi znacznie dłużej, niż się spodziewamy, ale w końcu gdy się wydarzy, przebiega znacznie szybciej, niż myśleliśmy".

Co z chińskiego modelu państwowego kapitalizmu widać w Polsce?

O zasięgu sektora państwowego już pisaliśmy. Ale to nie wszystko, rzecz jasna. Kapitalizm państwowy służy utrzymaniu władzy oligarchii nad gospodarką – twierdzi Ian Bremmer. To system ekonomiczny, w którym państwo manipuluje rynkiem dla politycznych celów. Rządy popierają i uprawiają kapitalizm państwowy, bo dzięki niemu równocześnie osiągają dwa cele: ekonomiczny – wzrost gospodarczy i polityczny – utrzymują władzę, zachowując kontrolę nad tymi przedsiębiorcami, którzy bogacąc się w warunkach rynkowej gospodarki, mogliby im zagrozić i sięgnąć po władzę.

Ten proces – na mniejszą skalę niż w Rosji czy Chinach – ma miejsce także w Polsce, czego dowodem są opisywane wielokrotnie w prasie przykłady działania obrotowych drzwi między rządem, samorządem i biznesem państwowym, przykłady kapitalizmu kolesiów czy wręcz korupcji, wreszcie ustawy realizujące interes grupowy zamiast ogólnospołecznego. Ale problemem są też – jak w Chinach – inwestycje i brak efektywności.

Inwestycje publiczne – budżetu centralnego, samorządów i przedsiębiorstw państwowych w Polsce – sięgnęły w 2010 roku już 45 proc. wszystkich w Polsce. Jakim państwo jest organizatorem w tym obszarze, wiemy najlepiej, patrząc na autostrady pobudowane we fragmentach, w których na miesiące, a nawet lata zamrożono miliardy złotych. Znamy historię wieloletnich budów komunalnych w Warszawie i remontów linii kolejowych, podziwiamy stadiony, opery i inne kosztowne „białe słonie", których samorządy nie będą w stanie utrzymać. Wiemy, jaka jest efektywność biznesów Agencji Rozwoju Przemysłu, która na próbach „konsolidowania" i „ratowania" m.in. stoczni straciła w latach 2007–2008 w sumie ponad 0,85 mld złotych publicznych pieniędzy, a w 2009 i 2010 roku miała zyski wynoszące zaledwie ok. 40 mln zł rocznie (1 proc.) z ogromnego kapitału 4,1 mld zł, jakim dysponuje (raportu za 2011 rok wciąż nie ma).

Przykład ARP jest o tyle istotny, że pojawiają się kolejne pomysły na nowe fundusze inwestycyjne. Oto lansowana jest idea krajowego funduszu majątkowego, cudownej machiny, która po wyposażeniu w akcje państwowych firm miałaby inwestować w infrastrukturę wraz z firmami prywatnymi. Albo funduszu węglowodorowego, który gromadząc chwilowo nieistniejące zyski z wydobycia gazu łupkowego, będzie „wspierał solidarność wielopokoleniową", inwestując w „edukację, szkolnictwo wyższe, naukę oraz badania i rozwój". Na razie jednak od wielu miesięcy, mimo upływania kolejnych terminów, nie ma ustaw związanych z gazem łupkowym, co zniechęca potencjalnych inwestorów. Natomiast solidarność międzypokoleniową pokazał już rząd, wyciągając trzeci rok z rzędu pieniądze z Funduszu Rezerwy Demograficznej na bieżące wydatki.

Wiemy też, jak państwo – by pozostać przy gazie czy energii – dziś na koszt konsumentów dba o elektorat w swoich firmach. W państwowym przemyśle wydobywczym i energetyce, przemyśle rafineryjnym i gazownictwie mamy najwyższe zarobki w polskim przemyśle, zależnie od branży od 60 do 120 procent wyższe niż w przemyśle przetwórczym. W 2006 roku płace w całym sektorze prywatnym były o 20 procent niższe niż w publicznym, a teraz są niższe o 22 procent, i to pomimo tzw. zamrożenia płac w budżetówce. Średnia płaca w przemyśle publicznym w ciągu pięciu lat wzrosła o 1600 złotych, w prywatnym o niespełna 1000 zł. Znamienna była w ubiegłym tygodniu wypowiedź działacza związkowego z PKP Cargo, największego operatora kolejowych przewozów towarowych, który z radością powitał zmianę strategii prywatyzacyjnej i odstąpienie od poszukiwań inwestora strategicznego. Bo ów związkowiec doskonale wie, że strategiczny inwestor racjonalizowałby zatrudnienie, a po wpuszczeniu na giełdę w PKP Cargo nadal będzie rządziło państwo, dla którego od efektywności ważniejszy jest spokój w załodze.

O swoje firmy Polska państwowych kapitalistów dba też, udzielając pomocy publicznej. Co roku ogłaszany jest raport na ten temat. Ostatni – z 2010 roku (jakieś fatum z tym 2011 rokiem?) – wyliczył pomoc publiczną na w sumie 24 miliardy złotych, z czego sektor prywatny dostał 70 procent. Być może, wszak do pomocy publicznej zalicza się dotacje z PFRON czy regionalnych programów operacyjnych. Ale tak się jakoś składa, że największymi beneficjentami wymienionymi imiennie w raporcie są firmy państwowe: Orlen – 906,8 mln, PGNiG – 606 mln, Gaz-System – 577 mln, Lotos – 391,7 mln, kilka firm energetycznych, kilka kolejowych, górnictwo, duże transportowe firmy komunalne, Police, Telewizja Polska i Radio – wszyscy po 100–400 mln zł sztuka.

Bez złudzeń

Oczywiście z kapitalizmem państwowym jest dokładnie tak samo jak z biurokracją. Wiara, że urzędnicy sami ograniczą biurokrację, jest równie naiwna jak w to, że państwo i politycy dobrowolnie wyzbędą się swoich aktywów i wpływu na gospodarkę. Pięć lat temu, po kilku latach zaniechania prywatyzacji za rządów najpierw SLD, a potem PiS, do władzy doszła ekipa deklarująca nową politykę w tym zakresie. Efekt? W 2006 roku na 50 największych firm polskich 25 było pod kontrolą państwa, dziś jest 19, ale dlatego, że niektóre się połączyły. Nie przeprowadzono ani jednej prywatyzacji, w wyniku której państwo oddałoby kontrolę nad wielkim przedsiębiorstwem (Bogdanka, którą faktycznie sprywatyzowano, nie mieści się w pierwszej pięćdziesiątce).