Z NATO jest źle, ale nie beznadziejnie

Sojusz, który kiedyś był najistotniejszym wyrazem i awangardą transatlantyckiej współpracy na polu bezpieczeństwa, dziś może jej zagrozić. Pomimo przyjęcia nowej koncepcji strategicznej podczas szczytu w Lizbonie w listopadzie 2010 r. wewnętrzne spory dotyczące misji w Afganistanie i pogłębiająca się różnica w wydatkach na obronę między Europą a Ameryką kładą się coraz dłuższym cieniem na współpracę w dziedzinie bezpieczeństwa. Wszelkie oznaki wskazują na kumulowanie się napięć i niesnasek.

W czasie gdy administracja Obamy zadeklarowała podniesienie liczebności oddziałów w Afganistanie o 30 tys. i wydłużyła terminarz wycofywania się, Europa dalej tnie wydatki na obronę we wszystkich kategoriach i przyspiesza redukcję zaangażowania w Międzynarodowych Siłach Wsparcia Bezpieczeństwa (ISAF). Ale pęknięcia w transatlantyckich relacjach wykraczają poza obawy dotyczące bieżących działań w Afganistanie. Przyjęta w Lizbonie nowa koncepcja strategiczna nie tylko jest spóźniona o 25 lat, ale też raczej nie pomoże sojusznikom zlikwidować rozbieżności w postrzeganiu źródeł zagrożeń, a więc i misji sojuszu.

USA i Europa: różnice priorytetów

Z punktu widzenia USA po 11 września NATO ma sens głównie jako globalny sojusz ekspedycyjny o strukturze i wyposażeniu pozwalającym „zadbać o bezpieczeństwo tam, gdzie to potrzebne". Według zachodniej części kontynentalnej Europy (zwłaszcza Francji i Niemiec) sojusz powinien tworzyć warunki sprzyjające regionalnej współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa i kontekst dla relacji z Rosją. Zdaniem krajów postkomunistycznych sojusz powinien się skupiać na podtrzymaniu w mocy artykułu V, który głosi, że atak na jednego członka równa się atakowi na wszystkich. Troska o to nabrała znaczenia po wojnie rosyjsko-gruzińskiej w 2008 r. Wewnętrzną polaryzację w NATO pogłębił kryzys gospodarczy, który nadal skutkuje przetasowaniami w europejskim układzie sił i odciska się na wewnątrznatowskich debatach nad reformami obronności.

Spadek znaczenia NATO jako pierwszorzędnej organizacji bezpieczeństwa transatlantyckiego postępował wraz ze schyłkiem wpływów Ameryki na Starym Kontynencie (który w dużym stopniu zachodzi na jej własne życzenie). W szerszym europejskim kontekście USA nie sprawują przywództwa w kluczowych sprawach bezpieczeństwa, za to w coraz większym stopniu podejmują rolę zakulisowego ośrodka wsparcia. Priorytety administracji Obamy w polityce wewnętrznej oraz nowe wyzwania w Azji i na Bliskim Wschodzie sprawiły, że więzy transatlantyckie tracą swoją rangę w amerykańskim myśleniu. I wreszcie administracja Obamy przywiązuje wagę do kontaktów z „trudnymi" państwami i tworzenia układów o partnerstwie poza rdzeniem NATO. Prezydent rzadko wspomina o sojusznikach, a w przemówieniu na forum Zgromadzenia Ogólnego ONZ we wrześniu 2009 r. stwierdził, iż „konfiguracje krajów zakorzenione w starciach dawno zakończonej zimnej wojny są bez sensu w świecie coraz gęstszych współzależności". Słowa te, choć nie stanowiły wprost odrzucenia NATO, zbliżały się do tego po raz pierwszy tak wyraźnie od czasów prezydenta Trumana.

Jasne jest, że dalsze rozszerzanie NATO nie jest już priorytetem amerykańskiej polityki. Szczyt w Bukareszcie w 2008 r. oraz konsekwencje wojny rosyjsko-gruzińskiej i tak wcześniej sprawiły, że jest ono wykluczone w najbliższej przyszłości, ale teraz wydaje się, że sprawa przepadła na długo. Debata w łonie NATO skupiła się natomiast na tym, jak umocnić bezpieczeństwo Europy w obliczu zagrożenia ze strony znów ekspansywnej Rosji. Jednym z wątków tej debaty jest kolejna próba przeformułowania idei europejskiej obrony, co ma być priorytetem polskiego przewodnictwa w UE tego lata. Z europejskiej perspektywy sojusz musi znaleźć dające się wcielić w życie rozwiązania w kilku kluczowych obszarach związanych z przyszłością stosunków z Rosją. Są to: współpraca w kwestii Afganistanu i Iranu, ewolucja Rady Rosja – NATO, bezpieczeństwo energetyczne, regionalne wpływy Rosji w sferze posowieckiej. Sęk w tym, że europejska część NATO nie mówi bynajmniej jednym głosem. Wymienione sprawy (obok innych) są źródłem rozdźwięków w tym samym stopniu również w łonie Unii. Nie da się tych złożonych podziałów sprowadzić do prostego przeciwstawienia Wschód – Zachód albo nowa – stara Europa.

Europejskie równanie bezpieczeństwa wymaga, by NATO zajmowało się tak różnymi sprawami, jak cyberbezpieczeństwo, obrona przeciwrakietowa i kwestia bałkańska. Równie ważne jest zapewne poszukiwanie sposobów na restart Partnerstwa Wschodniego i znalezienie właściwego sposobu reakcji wobec rozchwianej sytuacji na Białorusi, jaka wytworzyła się po sfałszowanych przez Łukaszenkę wyborach i dalszych represjach wobec opozycji. Ale wewnętrzne podziały krępują ręce w rozwiązywaniu większości problemów. Przed tymi podziałami nie uchroni Europy ani wspólne zagrożenie, ani silne amerykańskie przywództwo.

Dla USA zapewne najważniejszym czynnikiem w określeniu dalszej użyteczności NATO jest zakres, w jakim sojusz jest w stanie zachować, a nawet poszerzyć swój globalny zasięg. Innymi słowy, do jakiego stopnia europejscy sojusznicy są chętni i zdolni zająć się palącymi kwestiami, jakie stają przed Ameryką nie tylko w Azji Południowo-Wschodniej i na Bliskim Wschodzie, lecz także w pozostałej części Azji. To pytanie będzie zapewne wpływać w dużym stopniu na tok myślenia w Waszyngtonie, choćby dlatego, że USA są powiązane ok. 50 partnerstwami na pięciu kontynentach. Co więcej, z amerykańskiej perspektywy długofalowa przydatność NATO będzie zależeć nie od tego czy, ale jak będzie ono zdolne do pokierowania unijnym wysiłkiem w dziedzinie bezpieczeństwa. Zadanie to widnieje wysoko na liście priorytetów nowej koncepcji strategicznej. Politycy USA widzą z pewnego dystansu ten problem z większą ostrością niż europejscy.

Konsekwencje oszczędności

I wreszcie, skuteczność NATO zależy, tak jak zawsze, od tego, czy przywódcy USA i Europy są zdolni dostrzec wyższą stawkę w grze poza tylko regionalnymi interesami. Dla Ameryki, która od końca II wojny stała się wielkim mocarstwem, traktowanie własnych interesów w szerszej perspektywie jest bardziej naturalne niż dla poszczególnych państw europejskich, a nawet dla Europy jako zbiorowości. Podczas zimnej wojny globalny zasięg sowieckiego imperium zapewniał Europie optykę szerszą niż ta ograniczona przez jej własne horyzonty. Pytanie brzmi: co może obecnie wywołać podobny skutek?

Najbardziej oczywistą odpowiedzią na to pytanie są świadomi i dalekowzroczni przywódcy – zjawisko wprawdzie rzadkie, ale występujące w dziejach. W tej chwili Niemcy wysforowały się na politycznego lidera kontynentu. Czy niemiecka klasa polityczna jest w stanie podnieść wzrok ponad własne granice, a nawet ponad granice wolnej Europy, i stać się głównym partnerem USA w kierowaniu sojuszem atlantyckim dla dobra całego świata? Oględnie mówiąc, pozostaje to niejasne. Niemiecki rząd, już niepochłonięty trudem modernizacji wschodnich landów, jest teraz ewidentnie zdeterminowany zapewnić trwanie strefie euro i sprawić, by polityka fiskalna państw unijnych była powiązana z polityką monetarną EBC. Nakaz znacznej redukcji deficytu w zamian za finansowane przez Berlin pakiety ratunkowe dla najbardziej zadłużonych gospodarek szybko zaczął konsolidować wyraźną dynamikę zmian wewnątrz Unii. Nie da się jednak tej dynamiki przełożyć na strategiczną wizję wykraczającą poza Europę. Przeciwnie, zaczyna się ona zajmować samą sobą.

Narzucone przez Niemcy oszczędności skutkują cięciem wydatków na obronność w Europie. Nawet te kraje, które dotąd były w stanie utrzymać zdolności obronne na wysokim poziomie, takie jak Francja i Wielka Brytania, poczyniły albo planują znaczne redukcje. Ten trend w połączeniu z „afgańskim wyczerpaniem" stępia gotowość członków NATO do kontynuowania obecnych operacji.

Aby dać jakąś przeciwwagę dla topniejących budżetów i oddziałów, kwatera główna NATO w Brukseli wprowadziła slogan inspirowany nową koncepcją strategiczną: „inteligentna obronność". Chodzi o to, by mając mniej, osiągnąć więcej – a to dzięki grupowaniu zasobów i dzieleniu się siłami. Nikt nie wątpi, że sojusznicy mogą działać inteligentniej niż dotąd, ale ta „inteligentność" może się okazać tylko ładną maską skrywającą szpetną twarz. W Lizbonie NATO zadeklarowało wolę wzmocnienia istniejących partnerstw z Rosją, Chinami i Indiami oraz lepszego wyposażenia misji ISAF w Afganistanie. Slogany nie mogą jednak zastąpić brakujących w NATO wartości fundamentalnych. Najważniejszym zapewne wynikiem szczytu w Lizbonie było „Zobowiązanie na rzecz zdolności obronnych". Podobnie jak poprzednie, przyjęte na szczycie w Pradze w 2002 r., ma ono na celu załatanie chronicznej luki między retoryką a rzeczywistością. Ale i tym razem, pomimo orgii komunikatów i spotkań, zabrakło pewnych elementów, które kiedyś definiowały sojusz.

Poza ogólnikowymi deklaracjami w nowej koncepcji strategicznej nie ma mowy o rozszerzeniu. A proces ten, niezależnie od tego, co sądzimy o jego strategicznych konsekwencjach, tchnął niewątpliwie nowe życie w NATO. Skoro perspektywa rozszerzenia na Wschód się rozmywa, jedyny kierunek, jaki pozostał, to Południe, czyli Bałkany. Mało kto uznaje to za atrakcyjną wizję.

Drugim kluczowym elementem, którego zabrakło w Lizbonie, była jasno wyrażona zgoda, by łączyć misje ze zdolnościami. Kraje uzgodniły, że do wypełniania zadań po raz kolejny potwierdzonych w Lizbonie powinny dostarczyć sił i środków w „wymaganej ilości". Ale kto dokładnie ma zapewnić te zasoby? Dyskusje podczas szczytu toczyły się w dziwnej, odrealnionej atmosferze, tak jakby sojusz był jakimś odrębnym bytem, oderwanym od jego członków.

Konsekwencje braku odpowiedzi na to pytanie już dają się we znaki, zwłaszcza młodszym stażem krajom członkowskim. Tamtejsze reformy obronności są dalekie od zakończenia i takie pozostaną jeszcze długo z powodu ograniczonych zasobów. Ma to wpływ na sytuację zarówno struktur ministerialnych, jak i żołnierzy: kuleją systemy zarządzania personelem (w tym mechanizmy awansowania) oraz będąca w powijakach parlamentarna kontrola nad wojskiem. Te niedokończone przedsięwzięcia generują rozczarowanie u starszych członków, którzy w okresie kurczenia się budżetów przy niezmiennych wymogach operacyjnych, kwestionują zdolność 28 krajów do efektywnej współpracy – czy to w podstawowym zakresie obrony terytorialnej czy to przy ekspedycjach.

Nigdzie tego nie widać tak wyraźnie jak w odniesieniu do integracji nowych członków, zwłaszcza w ramach różnych połączonych sztabów. Nowym faktem, którego dalekosiężne konsekwencje trudno na razie określić, jest coraz intensywniejsza współpraca przemysłu obronnego europejskich członków NATO i Federacji Rosyjskiej. Rosja negocjuje obecnie kontrakty na dostawę zaawansowanego sprzętu wojskowego z Francji, Niemiec i Włoch. W oczach krajów środkowoeuropejskich i bałtyckich zakupy te stanowią część dramatycznej zmiany w relacjach NATO – Rosja, być może powiązanej z resetem amerykańsko-rosyjskim. Obawiają się one, że z biegiem czasu może to zachwiać obietnicą zawartą w artykule V.

Ostatnią i kluczową zmienną warunkującą przyszłość sojuszu jest ogólna atmosfera w stosunkach USA z Europą. W obecnym stanie rzeczy wiadomości, szczególnie napływające z Afganistanu, budzą coraz większy niepokój. Waszyngton z początku liczył, że entuzjazm wywołany przez wybór Baracka Obamy przełoży się na prawdziwą gotowość Europy do intensywniejszego wspierania Ameryki w obecnie prowadzonych operacjach. To złudzenie szybko ustępuje miejsca obojętności i poczuciu żalu. Pomimo pozytywnych wyników niektórych wspólnych operacji w Afganistanie Waszyngton coraz bardziej cierpko ocenia europejski wkład w ISAF. W sytuacji gdy parlamentarne układy wciąż określają granice tego, co europejscy sojusznicy mogą zdziałać w Afganistanie, doświadczenie współdzielenia ryzyka raczej podkopuje sojuszniczą solidarność, niż ją wspiera.

Wzmacnia to istniejące już od wielu lat wrażenie, że w Afganistanie stacjonują dwa rodzaje oddziałów NATO: Amerykanie, którzy walczą, i Europejczycy, którzy walczyć nie chcą (choć całkiem inaczej to wygląda, kiedy się popatrzy na liczbę poległych żołnierzy w stosunku do ludności takich krajów, jak np. Estonia). Powoduje to powstanie dziwnego dysonansu w USA: nie chcemy, by Europejczycy się wynieśli, ale tak naprawdę na niewiele się nam dotąd przydali.

Niektórzy Europejczycy w prywatnych rozmowach przyznają mniej więcej to samo. Jak mówił mi niedawno pewien wysoki rangą dyplomata: „przez osiem lat mówiliśmy Amerykanom, że kiedy chodzi o relatywne znaczenie Afganistanu i Iraku, to oni się mylili, a my mieliśmy rację. A dziś, kiedy skupili się wreszcie na Afganistanie, wygląda na to, że owszem, mieliśmy rację, ale wcale nie traktowaliśmy tego serio".

Afganistan stanowi więc decydujący moment dla sojuszu. Administracja Obamy docenia, jak ważne jest, by pozostawić w tym kraju po sobie jakieś chociaż pozory stabilności. Większość europejskich rządów też to rozumie, ale wydaje się, że coraz mniej się tym przejmuje z powodu kryzysu gospodarczego, presji opinii publicznej oraz w związku z dążeniem, by przesunąć horyzont europejskiego bezpieczeństwa na basen Morza Śródziemnego i Zatokę Perską. Taka redefinicja może mieć poważne transatlantyckie implikacje, ponieważ europejskim rządom coraz trudniej jest w sposób przekonujący argumentować, że NATO wciąż ma sens.

Administracja Obamy zresztą im w tym nie pomaga. Co prawda Europa ma stary odruch szukania przywództwa w Waszyngtonie, ale niczego takiego tam nie może dziś znaleźć. Pozostawieni sami sobie Europejczycy nie są w stanie zastąpić tradycyjnej amerykańskiej roli jakimś swoim działaniem. Krytykując więc Amerykanów, wciąż na nich zerkają. Doszliśmy do punktu, że NATO zostało sprowadzone do czegoś w rodzaju używanego, poobijanego drugiego samochodu w transatlantyckiej rodzinie. Każdy zapewnia, że wciąż go potrzeba, ale nikt nie chce być tym członkiem rodziny, który będzie nim jeździł.

Jasna perspektywa

Łatwo jest określić, co powinno się stać, by NATO nie zostało ofiarą własnego zimnowojennego sukcesu. Rozmowy sojuszników muszą mianowicie zyskać strategiczny i finansowy ciężar, a slogany w rodzaju „inteligentnej obronności" powinny nie wychodzić z piekielnego kręgu akademickich konferencji. Członkowie NATO muszą pomnażać realne siły i środki, a nie abstrakcje. A przede wszystkim sojusz musi postawić przed sobą krótkoterminowe zadanie, którego realizacja może się udać.

Najlepszą propozycją jest uzgodnienie i wdrożenie strategii wyjścia z Afganistanu w taki sposób, który pozwoli ocalić poczucie wspólnej misji. Dla europejskich polityków może to oznaczać wzięcie na siebie politycznych kosztów niepopularnej argumentacji o większym ogólnym pożytku, jaki będzie płynął z trwania u boku Ameryki. Sojusz musi też wdrożyć przyjęte w Lizbonie „Zobowiązanie na rzecz zdolności obronnych". Jeśli spotka je podobny los co analogiczny dokument z Pragi z roku 2002, to NATO już może się ustawić w kolejce po zasiłek dla bezrobotnych.

Na szczęście istnieje perspektywa, w której można potraktować odpowiedzialne i wspólne wycofanie się z Afganistanu oraz realizację niektórych zobowiązań na rzecz zdolności obronnych jako uzupełniające się zadania. Rozwój systemów wykrywania prowizorycznych min lądowych (tzw. fugasów), ewakuacji medycznej, inwestycje w ciężkie pojazdy transportowe i śmigłowce to – zdaniem dowódców wojsk NATO – obszary tyleż ważne, co niedoinwestowane. Inwestycje w te dziedziny mogą zaś okazać się istotne w końcowych etapach misji ISAF w Afganistanie.

Potencjał długofalowego współdziałania niosą ze sobą również prace nad obroną przeciwrakietową, zwłaszcza od kiedy Europa spogląda z coraz większym niepokojem na swoje południowe rubieże. Jeśli udadzą nam się te relatywnie skromne zadania, to