Sarah Duggin: W Stanach Zjednoczonych PiS nie mógłby przeprowadzić swoich reform sądownictwa

Plus Minus: Jak wyglądają relacje między władzą sądowniczą a innymi władzami w amerykańskim systemie politycznym?

WUSA mamy różne procedury dotyczące powoływania sędziów na poziomie federalnym i stanowym. W tym pierwszym przypadku sędziowie są powoływani przez prezydenta i zatwierdzani przez Senat. Kadencje sędziów Sądu Najwyższego czy sądów apelacyjnych są dożywotnie. Od momentu powołania politycy mają niewiele możliwości, by wywierać na nich jakikolwiek wpływ.

A co się dzieje, gdy któryś z nich popełni przestępstwo?

Jeśli tak się stanie, to podlegają impeachmentowi. Dokładnie tak jak prezydent – to jedyny sposób, w jaki sędzia federalny może zostać pozbawiony urzędu. Procedura ma kilka etapów. Najpierw Izba Reprezentantów przygotowuje tzw. articles of impeachment (lista zarzutów), a później w Senacie odbywa się proces.

Idea, że sędziowie mają dożywotnią kadencję i można ich odwołać tylko poprzez impeachment, pochodzi z początku tworzenia naszej konstytucji. Słynny artykuł o tym napisał Alexander Hamilton (jeden z ojców założycieli Stanów Zjednoczonych – red.). Stwierdził w nim, że przyznawanie sędziom dożywotniej kadencji daje im swobodę działania w zależności od tego, co uznają za słuszne w ramach prawa. Te dwa czynniki – dożywotniość i bezpieczeństwo po objęciu urzędu – dają sędziom dużą dozę niezależności. Politycy oczywiście mają wpływ na proces powoływania sędziów, gdy wybierają takich, którzy mają pomysły zgodne z ich politycznymi poglądami, ale dożywotnia kadencja chroni sędziów przed politycznymi naciskami.

W Polsce używa się argumentu, że sędziowie nie mogą być kontrolowani sami przez siebie, a wpływ na nich powinni mieć parlament i obywatele.

Są w USA sędziowie wybierani bezpośrednio przez obywateli, którzy mogą stracić swoje stanowisko na następną kadencję, jeśli obywatele nie będą aprobować tego, co robią, lub inni kandydaci okażą się bardziej atrakcyjni. To system równoległy do federalnego. I tu nie ma dożywotniego pełnienia funkcji.

Czy impeachment sędziów jest częsty?

Zdarza się to bardzo rzadko. Tylko 15 sędziów federalnych zostało poddanych procedurze impeachmentu, z czego ośmiu skazano.

Czy w USA pojawiają się dyskusje o tym, że sędziowie są zbyt oddaleni od obywateli, którzy na dodatek nie mają żadnej kontroli nad ich działaniami?

Dyskusja dotyczy bardziej pojęcia sędziowskiego aktywizmu – są głosy, że niektórzy sędziowie próbują tworzyć prawo i są bardziej legislatorami niż sędziami. Inni twierdzą, że to niezbędne w anglosaskim systemie prawa, bo sędziowie muszą nie tylko interpretować prawo, ale i wypełniać luki w prawie stanowionym.

Czyli argumentacja o braku kontroli demokratycznej nie występuje.

Często mówi się, że władza sędziowska jest najmniej demokratyczna ze wszystkich trzech władz. Sędziowie federalni nie są wybierani, są nominowani. Jednocześnie w naszej kulturze głęboko tkwi przekonanie, że ktoś musi ostatecznie podejmować decyzje o tym, co znaczy prawo i – a może zwłaszcza – co znaczy konstytucja. Prezydent podejmuje działania, Kongres przyjmuje prawo, ale ktoś musi podejmować decyzje określające limity konstytucyjnych praw. To przekonanie pojawiło się w chwili powstania naszego kraju. W 1803 r. była słynna i bardzo ważna sprawa Marbury vs Madison. W tym orzeczeniu Sąd Najwyższy stwierdził, że to sądy są ostatecznymi arbitrami tego, czym jest prawo.

Ale Senat może nie głosować nad kandydaturami niektórych sędziów. Tak było za kadencji Baracka Obamy.

Tak, na przykład Merrick Garland, znany sędzia apelacyjny, został nominowany przez Obamę do Sądu Najwyższego. Jest liberałem, ale umiarkowanym, centrystą. Jednak Senat nie zdecydował o głosowaniu nad jego nominacją.

Miałem też na myśli blokowanie sędziów na niższym poziomie federalnym.

Pod koniec kadencji Obamy trudno było mu uzyskać nominację dla jakiegokolwiek wskazanego sędziego, niezależnie od poziomu. Koniec kadencji bywa dużo bardziej spolaryzowany politycznie.

Czy uważa pani, że obecny system jest efektywny?

Mimo wszystko uważam, że to dobry system – wbudowane mechanizmy kontroli i równowagi władzy (tzw. system checks and balances) zwykle działają. Ogólnie wygląda to tak: prezydent nominuje sędziów, przedtem konsultując się ze swoimi doradcami, senatorami, członkami Kongresu, zbierając polityczne opinie, kto może być dobrym sędzią. Zwyczajowo swoją opinię wydaje też Amerykański Związek Prawników, ale nie jest ona wiążąca czy wymagana prawem. Później są bardzo długie i dokładne przesłuchania przed senacką Komisją Sprawiedliwości. Kandydat (lub kandydatka) jest dokładnie sprawdzany, później jest głosowanie w komisji i w Senacie.

W Polsce – gdyby nie weto prezydenta – zmieniłby się cały skład Sądu Najwyższego. Pojawiły się głosy, że to zniszczyłoby trójpodział władz.

Zgadzam się z tym, śledzę uważnie to, co dzieje się w Polsce. Tym, co różni w tym aspekcie nasz system i polski, jest możliwość pozbawienia funkcji wszystkich sędziów i później wskazywania przez jedną osobę wszystkich kandydatów na sędziów. W USA sędziowie są na swoich stanowiskach tak długo, że żadna administracja nie mogłaby zrobić tego jednocześnie. Nawet gdy prezydent kogoś nominuje, to taka osoba musi jeszcze przetrwać proces sprawdzania w Senacie. To istotny mechanizm kontrolny. Aby to zmienić, trzeba by zmienić konstytucję. W USA zmiana prawa, która umożliwiałaby nominowanie wszystkich sędziów od razu, nie byłaby możliwa.

Ale można sobie wyobrazić, że Izba Reprezentantów przyjmuje prawo mówiące, iż wszyscy sędziowie Sądu Najwyższego muszą odejść ze stanowiska?

Nie mogłoby się to zdarzyć. Po pierwsze, zarówno Senat, jak i Izba Reprezentantów musiałyby się na to zgodzić, a prezydent taką ustawę podpisać. A dożywotnia kadencja sędziów i sposób ich nominacji są w konstytucji. Kongres tego zmienić ustawą nie może.

Opozycja w Polsce twierdzi, że rządzący właśnie ustawami zmieniają ustrój.

W USA ten mechanizm nie mógłby zadziałać. Zostało to już rozstrzygnięte w orzeczeniu Marbury vs Madison. I Amerykanie to zaakceptowali. To byłby niezwykle niebezpieczny precedens, gdyby jedna partia, jedna administracja – ktokolwiek by rządził – zaproponowała prawo, które zmieniając konstytucję, zmieniłoby jednocześnie skład władzy sądowniczej. Jak wtedy ktoś mógłby oczekiwać, że władza sądownicza będzie niezależna, a sędziowie będą podejmować decyzje w bezstronny sposób?

Tyle że w USA, choć gwarancją niezależności jest dożywotnia kadencją, to senatorowie, a więc politycy, muszą się zgodzić na nominowanie sędziego.

To prawda. Jeśli administracja wskaże kogoś, kto jest zbyt ekstremalny, to Senat może jego lub ją odrzucić. I w pewnym sensie ten proces eliminuje ludzi, którzy mają skrajne poglądy. Jeśli jedna partia nie dominuje i jej członkowie nie są niezwykle zgodni w jakiejś sprawie, to oznacza, że potrzebna jest współpraca w Senacie. Nawet jeśli jesteś z partii, która wspiera prezydenta, to nie oznacza, że automatycznie go we wszystkim popierasz. Ludzie muszą się martwić o własne wybory. Podam przykład historyczny. W 1937 r., tuż po miażdżącym zwycięstwie w 1936 r., Franklin Delano Roosevelt był zaniepokojony, że Sąd Najwyższy będzie odrzucać kluczowe elementy New Deal – najważniejszych ustaw, które miały wyciągnąć kraj z wielkiego kryzysu. I sprawił, że w Kongresie zaproponowano plan reformy sądowej. Nazwaliśmy to Court-Packing Plan. To była próba zmiany składu Sądu Najwyższego i sądów federalnych. Nie chodziło o eliminację sędziów, tylko o zmianę składu i nominowanie dodatkowych sędziów, którzy mogliby przesunąć szale w Sądzie Najwyższym na korzyść legislacji dotyczącej New Deal. I chociaż Roosevelt był wtedy u szczytu popularności, to jego plan zakończył się fiaskiem. Wielu z jego nawet najzagorzalszych zwolenników zareagowało w negatywny sposób wobec jego propozycji i ta poniosła klęskę w Kongresie.

W Polsce ustawa, której prezydent Andrzej Duda nie zawetował, daje ministrowi sprawiedliwości możliwość decydowania o losach prezesów sądów. Czy niezależność sądów w USA oznacza też niezależność organizacyjną?

Tak. Przewodniczący Sądu Najwyższego USA jest też szefem Biura Administracyjnego Sądu. W przypadku sądów federalnych niższych rangą przewodniczącym sądu zawsze jest osoba, która jest najstarsza wiekiem ze wszystkich orzekających sędziów i ma mniej niż 64 lata. Nikt nie wybiera przewodniczącego sądu.

Czyli jedyny punkt styczny między trzema rodzajami władz to chwila, gdy prezydent dokonuje nominacji, a Senat ją zatwierdza.

Zgoda, chociaż oczywiście władza wykonawcza może iść do sądu, bronić stanowionego prawa lub rozpocząć sprawę karną. Ale nie ma politycznej interakcji między sędziami a władzą wykonawczą. Nawet nieformalna byłaby bardzo nie na miejscu.

Wspominała pani, że system ten został stworzony przez twórców amerykańskiej konstytucji. Czy nie było później jakiejś jego ewolucji?