Wybory samorządowe 2018: trzeba dyskutować o decentralizacji, stabilizacji prawnej i finansowej

Słowa uznania dla „Rzeczpospolitej" za zainicjowanie debaty o samorządach. Gdyby nie ona, utonęlibyśmy w licytacji na ilość linii metra w każdej gminie lub liczby mostów przypadających na każdą rzeczkę.

Czytaj także: Można głosować osobiście mimo udzielenia pełnomocnictwa

Tymczasem rzecz jest o wiele poważniejsza, dotyczy istoty państwa. Jest bowiem samorząd terytorialny nieusuwalnym i relatywnie powszechnie akceptowalnym składnikiem architektury Rzeczypospolitej. Nie ma siły politycznej, która kwestionowałaby jego istnienie, choć zapewne w niektórych głowach lęgną się myśli, jak by ograniczyć jego zadania i kompetencje. To myśli wytwarzane na własną zgubę. Nie ma bowiem powrotu do państwa scentralizowanego z powodów głównie merytorycznych. Żaden rząd centralny nie udźwignie zadań, które dziś wykonują samorządy, to prosta droga do powrotu do PRL i kompromitacji takiego rządu z powodu niewydolności.

Wejdź na: Wybory Samorządowe 2018

Czas pomyśleć o finansach

Jest możliwa i wręcz konieczna dyskusja nad dalszą decentralizacją. Jest bowiem samorząd – w moim przekonaniu – nie do końca wykorzystaną szansą na dalsze usprawnienie państwa, na przebudowę świadomości i postaw Polaków. Jeśli państwo polskie ma być efektywne w zaspokajaniu potrzeb obywateli, ma rzeczywiście wykorzystywać kapitał ludzki i społeczny drzemiący w Polkach i Polakach, nie może to się odbyć poza samorządem. Jego umacnianie leży więc w żywotnym interesie rządzących. Każdych, bez względu na orientację ideową czy polityczną partii, która ich wygenerowała.

Oczywiście, kształt decentralizacji, o której mowa, może być różny. Funkcje władzy, struktura systemu politycznego, podział zadań i kompetencji pomiędzy poszczególne instytucje, podział administracyjny kraju – nie jest dany raz na zawsze. Jest funkcją zmieniającego się społeczeństwa i otoczenia: ekonomicznego, technologicznego, komunikacyjnego. Funkcją zmieniających się aspiracji i celów życiowych Polaków. Dziś jesteśmy w punkcie, który nakazuje nadać decentralizacji nowe tempo i nowy, szerszy zasięg.

Mam przy tym świadomość, że nie mieści się to w linii politycznej obecnie rządzących. Ale oni też kiedyś dostrzegą, że to szansa także dla nich.

Jeśli miałbym wskazać na potrzebę nowego myślenia w tej sprawie, to zacząłbym od sprawy najważniejszej – od finansów. Zmniejszać się będzie wielkość środków z Unii Europejskiej, skończyło się mienie komunalne do sprzedaży, pewnie niedługo skończy się dobra koniunktura gospodarcza. Nadchodzą trudne czasy. Aby je przetrwać bez trwałych uszczerbków, potrzebna jest stabilna i przewidywalna polityka finansowa, poczucie pewności co zasobów będących do dyspozycji państwa, a w tym samorządów.

O zasobach trzeba wiedzieć już na starcie

Dlatego uważam, że kwestia stabilizacji prawnej i finansowej sytuacji samorządu powinna stać się jednym z zasadniczych wyzwań, które stoją przed władzami naszego kraju.

Opowiadam się za tym, aby podstawą polityki finansowej prowadzonej przez włodarzy gmin były wieloletnie plany przygotowywane przez rząd Rzeczypospolitej. Mam świadomość ryzykowności tego postulatu, związanej z koniunkturą gospodarczą, falowaniem dochodów państwa i potrzebą nadzwyczajnych, niekiedy, wydatków. Ale skoro Polska należy do najbardziej stabilnych i przewidywalnych gospodarek Europy, to jest oczywistością, że wahania koniunktury powinny w pierwszej kolejności dotyczyć budżetu centralnego, a w drugiej dopiero wydatków związanych z bezpośrednią obsługą obywatela, z zaspokajaniem jego podstawowych potrzeb.

Oczywista powinna być sytuacja, w której kandydat na wójta, burmistrza czy prezydenta u progu kampanii wyborczej wie, jakimi zasobami materialnymi będzie dysponował na przestrzeni całej kadencji i do tego dostosowywał swoje zapowiedzi i przyszłą politykę w gminie. Jeśli mówimy o planowaniu rozwoju, przewidywalności polityki władz publicznych, potrzebie budżetu zadaniowego – to zacznijmy od stabilizacji subwencji i dotacji otrzymywanych z budżetu centralnego.

To zmieni także kształt kampanii, kandydaci – może na razie niezbyt często – będą się musieli odnosić do realnych zasobów gminy (powiatu, województwa). Skończy się mnożenie królików.

Na tym tle jedna uwaga. Rozważyłbym zwrotnie, aby rząd centralny nie utracił całkowicie kontroli nad finansami samorządowymi, koncepcję powołania jednego banku komunalnego. W nim powinny się znaleźć budżety samorządowe, powinien kredytować przedsięwzięcia realizowane przez samorząd, w konsekwencji mieć kontrolę (bankową, a nie polityczną) nad samorządową rachunkowością. Przy pełnej niezależności tego banku nie dochodziłoby do takich rzeczy jak zadłużanie się w instytucjach pożyczkowych czy nagminnego przekraczania ustawowej wysokości długu.

Wojewoda jak nadzorca

Poważnie rozważyć należy przy tym kwestię dualizmu administracyjnego na poziomie wojewódzkim. Opowiadam się za jego dalszym istnieniem, ale z rolą wojewody wyraźnie ograniczoną tylko do nadzoru nad legalnością działania organów samorządu. Nie może być wątpliwości: to marszałek ma być gospodarzem województwa i samodzielnie odpowiadać za jego funkcjonowanie i rozwój. Wojewodzie pozostawiłbym tylko wspomniane funkcje nadzorcze oraz zadania z zakresu zarządzania kryzysowego. W sytuacjach kryzysowych wartość jednolitego zarządzania i korzystania z instytucji bezpieczeństwa podlegających rządowi jest niepodważalna. Tylko w takich warunkach możliwe jest rozważenie propozycji bezpośredniego wyboru starosty czy marszałka – jako liderów społeczności lokalnej czy regionalnej.

Potrzeba dyrektorów

Wreszcie stary postulat wprowadzenia służby cywilnej do samorządu. W sytuacji, kiedy wójt, burmistrz, prezydent, starosta czy marszałek są politykami (i to często pełną gębą, bardziej niż poseł lub senator), niezbędne są gwarancje dobrego funkcjonowania aparatu urzędniczego. Wszystkie dotychczasowe doświadczenia nie są zachwycające.

Dlatego warto rozważyć wprowadzenie instytucji dyrektora urzędu gminy (miasta, starostwa i urzędu marszałkowskiego). Człowiek ten powinien rekrutować się z korpusu służby cywilnej, obejmować swój urząd w wyniku konkursu i on powinien być objęty wymogami zatrudnienia okresowego (np. osiem lat). Po to, aby nie mógł dać się uwikłać w lokalne układy, a zarazem funkcjonować tak, by móc wygrywać kolejne konkursy. Ściśle określone gwarancje jego niezależności, kompetencje merytoryczne i biegłość w procedurach administracyjnych pozwoliłyby liderowi społeczności lokalnej (a takimi są dziś wójtowie itd.) zająć się tylko i wyłącznie prawdziwą polityką: projektowaniem i realizacją zadań związanych z lepszym zaspokajaniem potrzeb społecznych i mobilizacją lokalnych społeczności do działania.

Kiedy myślimy o efektywności działania naszego państwa, nie odkładajmy na bok kwestii samorządu terytorialnego. Korekta ich ustroju dokonana w 2002 roku w postaci bezpośredniego wyboru organów wykonawczych gminy miała być początkiem szerszych zmian. Kolejną była nowa ustawa o samorządzie wojewódzkim przyjęta w 2005 roku, ale uchylona w listopadzie tegoż roku, natychmiast po przejęciu władzy przez PiS. Jak to w Polsce bywa – stanęliśmy na chwilę i stoimy do dzisiaj. A problemów przybywa.