Samorządy:partnerstwo publiczno-prywatne

W śród samorządów, które wobec szczególnie trudnej sytuacji finansowej upatrują możliwości realizacji inwestycji w formie alternatywnego (pozabilansowego) finansowania, zaniepokojenie wzbudziło [link=http://akty-prawne.rp.pl/dzienniki/du/2010/252/poz.1692.htm]rozporządzenie ministra finansów z 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (DzU nr 252, poz. 1692)[/link]. Realizacja inwestycji za pomocą leasingu czy forfaitingu będzie wpływać na wskaźnik zadłużenia.

Coraz częściej myśli się więc o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP), o którym również traktuje to rozporządzenie. W § 3 pkt 2 wskazuje się, że „umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego”, są zaliczane do kategorii kredytów i pożyczek stanowiących tytuły dłużne zaliczane do państwowego długu publicznego.

[srodtytul]Co wynika z rozporządzeń[/srodtytul]

Przepis ten nie jest do końca zrozumiały, warto się więc zastanowić, jakich umów dotyczy.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że [link=http://akty-prawne.rp.pl/Dokumenty/Ustawy/2009/DU2009Nr157poz1241a.asp]ustawa o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r.[/link] w art. 41 ust. 2 pkt 3 zobowiązała podmioty publiczne, które zawarły umowy o PPP, do sporządzania kwartalnych sprawozdań badających m.in. stan realizacji zasady podziału ryzyka (instrukcję sporządzania sprawozdań budżetowych o stanie zobowiązań z tytułu umów partnerstwa publiczno-prywatnego określa załącznik 41 do [link=http://akty-prawne.rp.pl/dzienniki/du/2010/20/poz.103.htm]rozporządzenia ministra finansów z 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, DzU nr 20 z 2010 r., poz. 103)[/link].

Również na początku ubiegłego roku minister finansów wydał [link=http://akty-prawne.rp.pl/dzienniki/du/2010/43/poz.247.htm]rozporządzenie z 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (DzU nr 43, poz. 247)[/link], w którym określił, że „do pożyczek należy również zaliczać zobowiązania z tytułu umów o partnerstwie publiczno-prywatnym, w przypadku gdy umowa ta ma wpływ na poziom długu publicznego zgodnie z odrębnymi przepisami” (§ 2 ust. 1 rozdziału 1 załącznika nr 9 „Instrukcja sporządzania sprawozdań” do rozporządzenia).

Obydwa akty wykonawcze były konsekwencją nowej ustawy o finansach publicznych oraz obowiązywania od ponad roku ustawy o PPP, na podstawie której prowadzono już postępowania dotyczące wyboru partnera prywatnego. Rozporządzenie z 23 grudnia 2010 r. podtrzymuje – jeśli można tak to określić – stanowisko ministra finansów w sprawie zobowiązań publicznych z tytułu PPP, które jest spójne i jednoznaczne, co niezwykle istotne dla tak skomplikowanej materii.

Wydaje się, że aktualna niepewność w zakresie PPP wynika raczej z ciągłego braku zrozumienia kwestii finansowych i ekonomicznych wiążących się z partnerstwem, w tym wynagrodzeń, rodzajów i sposobów naliczania opłat ze strony podmiotu publicznego, a także podziału ryzyka. A to rzeczywiście uniemożliwia efektywne przygotowywanie się do zawarcia umowy o PPP.

[srodtytul]Podział ryzyka[/srodtytul]

Należy zwrócić uwagę, że nie wszystkie umowy o PPP są zaliczane do długu, lecz jedynie te, które mają wpływ na poziom długu publicznego. Wpływ na poziom zadłużenia określają dwie najważniejsze kwestie występujące w umowach o PPP:

- faktyczne zobowiązania finansowe ze strony podmiotów publicznych na rzecz partnera prywatnego (np. zapłatę sumy pieniężnej jako wynagrodzenia) oraz

- podział ryzyka, który przesądza o zaliczaniu zobowiązań publicznych z nich wynikających do wskaźników zadłużenia.

Jeśli chodzi o pierwszą kwestię, trzeba mieć na względzie ewentualną zapłatę ze strony podmiotu publicznego wynagrodzenia, które faktycznie i ustawowo będzie stanowiło wydatek mający wpływ na wskaźnik zadłużenia.

Podkreślić trzeba, że – w zależności od rodzaju infrastruktury i struktury umowy oraz konstrukcji samego wynagrodzenia (np. opłat za dostępność) – całość wynagrodzenia albo część będzie stanowiła zobowiązanie obciążające budżet podmiotu publicznego.

[srodtytul]Decyzja EUROSTAT[/srodtytul]

Podział ryzyka będzie oceniany pod kątem wytycznych EUROSTAT (Decyzja EUROSTAT nr 18/2004 z 11 lutego 2004, STAT/04/18), które zostały wprowadzone do polskiego systemu prawnego. Decyzja EUROSTAT mówi, że jeśli ryzyko budowy i co najmniej jedno z pozostałych rodzajów ryzyka (dostępności lub popytu) zostanie przeniesione na partnera prywatnego, wówczas publiczne zobowiązania strony wynikające z umowy o PPP nie są wliczane do wskaźników zadłużenia.

Ułomnością ustawy o PPP jest brak bezpośredniego odwołania się do zasady podziału ryzyka wskazanej przez EUROSTAT (pośrednio – poprzez ustawę o finansach publicznych – przepisy te obowiązują podmioty publiczne), a załącznik 41 do rozporządzenia z 3 lutego 2010 r. zawiera wprost wyjaśnienie wartości zobowiązań z tytułu umów partnerstwa publiczno-prywatnego zaliczanych do długu sektora finansów publicznych poprzez odniesienie do decyzji EUROSTAT (§ 2 pkt. 3): „Sposób zaliczania zobowiązań z tytułu umów partnerstwa publiczno-prywatnego do długu sektora finansów publicznych określa decyzja EUROSTAT nr 18/204 z 11 lutego 2004 r. Zobowiązania z tytułu umów partnerstwa publiczno-prywatnego nie są, zgodnie z decyzją EUROSTAT nr 18/204 z 11 lutego 2004 r., zaliczane do długu sektora finansów publicznych, jeżeli partner prywatny przejmie na siebie ryzyko związane z budową oraz co najmniej jedno z następujących rodzajów ryzyka: popytu i dostępności.

Nie wchodząc w szczegóły analizy ryzyka w umowach o PPP, należy stwierdzić, że ten aspekt będzie miał kluczowe znaczenie dla przesądzenia o wpływie umów o PPP na poziom długu publicznego.

[srodtytul]Zrozumieć nową formułę[/srodtytul]

Nowe rozporządzenie w odniesieniu do partnerstwa publiczno-prywatnego nie wprowadziło nowych obostrzeń, lecz jedynie podtrzymało stanowisko ministra finansów odnośnie do wdrażania unijnej metodologii liczenia zadłużenia w zakresie zobowiązań z tytułu kontraktów o PPP.

Warto równocześnie pamiętać, że w żadnym z przytoczonych tu aktów prawnych nie ma przepisów dotyczących koncesji na roboty budowlane lub usługi, a należy podkreślić, że bez względu na przeniesienie w zasadniczej części ryzyka ekonomicznego na koncesjonariusza koncesjodawca może (poprzez wynagrodzenie za wykonywanie koncesji) zwrócić koncesjonariuszowi znaczną część nakładów poniesionych przez niego w związku z wykonywaniem koncesji. Płatności koncesjodawcy będą miały istotny wpływ na poziom zadłużenia.

Podsumowując, wobec aktualnej sytuacji ekonomicznej i gospodarczej samorządów niekiedy PPP będzie jedyną możliwością wyjścia z impasu inwestycyjnego. Praktyczna wiedza na temat przygotowań do zawarcia umowy o PPP, przeprowadzenia kolejnych etapów postępowania na wybór partnera prywatnego oraz zobowiązań i konsekwencji wynikających z rozpoczętej współpracy publiczno-prywatnej, jest cechą nielicznych, którzy realizują pierwsze partnerstwa. Zrozumienie nowej formuły realizacji zadań publiczne będzie pełne, jeśli podmioty publiczną będą wiedziały, że to, czy umowa o PPP zalicza się do długu, zależy – zgodnie z rozporządzeniem z 23 grudnia 2010 r. – od analizy wariantów przeprowadzenia danego przedsięwzięcia, decyzji o realizacji PPP, stanowiska negocjacyjnego oraz struktury kontraktu, czyli w efekcie – od nich samych.