Przechodząc do oceny konstytucyjności art. 216 ust. 2 pkt 3 u. g. n. według powyższych kryteriów, należy rozważyć, czy zachodzi podobieństwo sytuacji prawnej podmiotów, które utraciły własność nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na rzecz SP bądź na rzecz gminy. Nie ulega wątpliwości, że sytuacja prawna tych podmiotów jest właściwie taka sama, a jako wspólną cechę istotną należy wskazać odjęcie prawa własności nieruchomości na określony cel publiczny. Z punktu widzenia właściciela bez znaczenia jest okoliczność, czy jego nieruchomość jest nabywana na rzecz SP czy gminy. Podmioty te mają zatem wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie. Pamiętajmy, że również samorząd terytorialny jest częścią państwa.
W mojej ocenie nie ma uzasadnionych podstaw, by odstępstwo od zasady równości zawarte w omawianym przepisie uznać za dopuszczalne. Nie sposób bowiem przyjąć, że spełnia ono którekolwiek z kryteriów dopuszczalności wskazywanych przez Trybunał w orzeczeniach wyjaśniających istotę zasady równości. Zróżnicowanie to nie pozostaje w żadnym racjonalnym związku z celem i treścią regulacji. Nie ma więc powodów, by inaczej traktować nabycie własności nieruchomości na rzecz SP, a inaczej nabycie na rzecz gminy – skoro było ono identycznie uzasadnione realizacją celu publicznego. Prowadzi to do paradoksalnej sytuacji, w której możliwość żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie ustawy mają tylko podmioty wywłaszczone na rzecz SP. Właściciele nieruchomości, którzy na podstawie tej ustawy zostali pozbawieni własności na rzecz gminy w drodze decyzji o wywłaszczeniu bądź na podstawie umowy, zostali – z niezrozumiałych względów – pozbawieni przez ustawodawcę możliwości żądania zwrotu nieruchomości. Rozwiązanie to jest zatem niezgodne z zasadą, że w razie niewykorzystania nieruchomości na cel publiczny aktualizuje się obowiązek jej zwrotu wypływający wprost z art. 21 ust. 2 konstytucji (wyroki Trybunału: z 24 października 2001 r. i z 9 grudnia 2008 r.). Dlatego w stosunku do tej kategorii podmiotów przepisy art. 136 i następne u. g. n. powinny mieć odpowiednie zastosowanie tak samo jak w stosunku do nieruchomości nabytych na rzecz SP. Niepodobna bowiem uznać, że przyjęte różnicowanie pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostały naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania oraz że kryterium różnicowania, pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
Prawodawcze pominięcie
W tym miejscu należy jeszcze wskazać interesującą okoliczność: zgodnie z pierwotnym brzmieniem ustawy (o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) wywłaszczenie mogło nastąpić na rzecz państwa, na cele i według zasad określonych w ustawie i tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Zmiany ustrojowe, które w polskim ustroju i prawodawstwie zaszły w latach 1989 – 1990 spowodowały istotne modyfikacje ustawy, m.in. umożliwiając wywłaszczenie nieruchomości na cele publiczne również na rzecz gminy. Zasady te obowiązywały do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do 1 stycznia 1998 r. W tym okresie, na tej samej podstawie prawnej i według tych samych zasad SP oraz gminy nabywały własność nieruchomości z przeznaczeniem na określone cele publiczne. Przyznanie gminie tego uprawnienia wynikało z wprowadzenia (ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) samorządu terytorialnego i przekazania mu części kompetencji organów administracji rządowej.
Warto mieć także na względzie, że część nieruchomości nabytych na rzecz SP została przekazana gminom na podstawie ustawy z 10 maja 1990 roku – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W odniesieniu do tych nieruchomości zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 u. g. n. nie budzi wątpliwości i powszechnie uznaje się, że dla stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości znaczenie ma fakt nabycia nieruchomości na rzecz SP, a nie jej następcze przejście na rzecz gminy. To przykład właściwego rozumienia istoty działania samorządu. Moim zdaniem w omawianej tu sprawie ustawodawca przekroczył zakres swobody regulacyjnej. W przypadku art. 216 ust. 2 pkt 3 mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym polegającym na tym, że ustawodawca wprawdzie unormował kwestię możliwości odpowiedniego stosowania przepisów (art. 136 i następne u.g.n.) do nieruchomości nabytych na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ten problem tylko fragmentarycznie. W efekcie w przepisie tym brakuje unormowań, bez których – ze względu na naturę objętej przepisem regulacji – budzi on poważne wątpliwości konstytucyjne. Trudno się pogodzić z taką sytuacją. Jako rzecznik praw obywatelskich zwróciłam się do ministra infrastruktury z prośbą o podjęcie ewentualnych działań legislacyjnych, których celem byłoby wprowadzenie regulacji umożliwiającej ubieganie się o zwrot nieruchomości nabytych przez gminy na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jeśli z jakichś względów okazałoby się to niemożliwe, będę zmuszona poprosić Trybunał o rozstrzygnięcie tej kwestii. Kończąc to omówienie, chcę przypomnieć przypadającą w tych dniach 20. rocznicę śmierci prof. Waleriana Pańki, autora świetnej monografii o prawie własności, współtwórcy pierwszego senackiego projektu ustawy o samorządzie terytorialnym, wybitnego działacza „Solidarności". Bardzo go Polsce brakuje. Zwłaszcza że są takie chwile, gdy wydaje się być niezastąpiony. Na pewno nie dopuściłby to takich regulacji jak te opisane powyżej.
