Mukułowska: użytkowanie wieczyste to plątanina dwóch stosunków prawnych

Z zainteresowaniem zapoznałem się ze stanowiskiem radcy prawnego Marcina Młyńczaka wyrażonym w artykule w numerze z 14 lutego 2013r. „Aktualizacja opłat: czas poprawić przepisy". Problem przedstawiony w tym artykule może sprawiać trudności użytkownikom wieczystym odwołującym się od orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych (dalej s.k.o.) niereprezentowanym przez profesjonalnych pełnomocników. Dla samych pełnomocników sprawa powinna być prosta. Istota problemu polega na tym, że w postępowaniu przed s.k.o. właściciela gruntu reprezentuje organ, a w postępowaniu sądowym stroną jest zawsze osoba prawna będąca właścicielem gruntu (Skarb Państwa bądź gmina). W praktyce po skierowaniu sprawy do sądu, ten zawsze wzywa do usunięcia braków formalnych poprzez wskazanie wartości przedmiotu sporu, właściwe oznaczenie strony procesowej itp. Jest czas, aby te dane skorygować.

Zaprzeczenie równości stron

Trzeba zwrócić uwagę na inny, znacznie poważniejszy problem wyłaniający się na tle ww. unormowań, które wymagają koniecznie zmian legislacyjnych. Otóż, zgodnie z przepisami ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stroną inicjującą postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, a następnie przed sądem (czyli powodem w sprawie) jest zawsze użytkownik wieczysty (nigdy właściciel gruntu), co jest rażąco sprzeczne z zasadą równości stron stosunku cywilnoprawnego. Wiadomo, że w procesie cywilnym rola powoda jest zawsze trudniejsza, bo to powód musi zachować terminy, powód musi opłacić pozew i na powodzie na ogół spoczywa ciężar udowodnienia swoich racji. Pozwany na ogół tylko się broni.

Użytkownik wieczysty musi być powodem nawet wówczas, gdy to właściciel dąży do ustalenia podwyższenia wartości gruntu, a tym samym do wzrostu opłaty. Zgodnie z art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami w takim przypadku właściwy organ (a więc właściciel gruntu) wypowiada użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty rocznej.

Jeśli użytkownik wieczysty nie zgadza się z tym wypowiedzeniem, to składa do s.k.o. wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Po rozpoznaniu sprawy przez s.k.o. strona niezadowolona z orzeczenia (albo organ, albo użytkownik wieczysty) może w terminie 14 dni wnieść sprzeciw od tego orzeczenia , co powoduje skierowanie sprawy do sądu. Wówczas pierwotny wniosek, o którym mowa w art. 78, zastępuje pozew (art. 80 ustawy o g.n.). A więc, nie sprzeciw zastępuje pozew, tylko ten pierwotny wniosek. Jest to kuriozalne w sytuacjach, gdy zapadło orzeczenie s.k.o. korzystne dla użytkownika wieczystego, a sprzeciw wnosi właściciel gruntu. Pomimo że s.k.o. przyznało rację użytkownikowi wieczystemu, musi on po raz drugi przed sądem udowadniać swoje racje.

Słaba pozycja użytkownika

Zgodnie z art. 81 ustawy o gospodarcze nieruchomościami , również użytkownik wieczysty może domagać się ustalenia przez właściwy organ innej – mniejszej wartości gruntu, a tym samym mniejszej opłaty. Ale to nie użytkownik wieczysty aktualizuje te wartości; użytkownik może jedynie domagać się, aby właściciel dokonał tej aktualizacji. Już w tym momencie pozycja użytkownika wieczystego jest słabsza niż właściciela. Gdy właściciel odmawia (a tak na ogół jest), to znów użytkownik wieczysty może skierować sprawę do s.k.o., domagając się ustalenia, że odmowa aktualizacji przez właściciela jest nieuzasadniona. A więc zainicjowanie postępowania przed s.k.o. odbywa się zawsze z inicjatywy użytkownika wieczystego. I znów, od orzeczenia s.k.o. każda ze stron może wnieść sprzeciw do sądu. Ale nie sprzeciw zastępuje pozew. Pozew zastępuje tylko pierwotny wniosek do s.k.o.

Tak więc, powodem w sprawie będzie zawsze użytkownik wieczysty. Nigdy gmina czy Skarb Państwa, nawet gdy to te osoby dążą do zmiany wysokości opłaty.

Hybryda w przepisach

Przyjmuje się w orzecznictwie, że taki pozew w formie sprzeciwu od orzeczenia s.k.o. jest pozwem o ustalenie, wniesionym na podstawie art. 189 kpc. Wobec tego powodem powinna być zawsze ta strona, która dąży do zmiany obowiązującego status quo, a więc ta, która chce zmiany wysokości opłaty. Czyli, jeśli właściciel gruntu chce podwyższenia wysokości opłaty, bo uważa, że wartość gruntu wzrosła, a użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody, to właściciel powinien występować do sądu o ustalenie, że wartość gruntu, a tym samym opłaty, wzrosła. Odwrotnie – jeśli użytkownik wieczysty dąży do obniżenia wysokości opłaty, a właściciel na to nie wyraża zgody, to użytkownik wieczysty powinien wystąpić do sądu z pozwem o ustalenie, że wartość gruntu, a tym samym opłaty, zmalała.

Takie unormowanie byłoby proste, logiczne i zgodne z zasadą równości stron stosunku cywilnoprawnego.

Dotychczasowe unormowania są hybrydą wynikającą z poprzednio obowiązujących przepisów mówiących, że użytkowanie wieczyste powstaje na mocy decyzji administracyjnej. Jest tu poplątanie publicznoprawnego i cywilnoprawnego stosunku prawnego. Z publicznoprawnym stosunkiem mamy do czynienia przy podatkach i wtedy rzeczywiście Skarb Państwa, czy gmina, występuje jako władza reprezentowana przez organ. Ale użytkowanie wieczyste jest stosunkiem cywilnoprawnym (art. 232 – 243 k.c.) i pod rządem obecnych przepisów powstaje na mocy umowy.

Więc żaden organ nie powinien tu występować. Stronami tego stosunku cywilnoprawnego są z jednej strony – właściciel gruntu (Skarb Państwa bądź gmina) jako podmiot prawa cywilnego, a nie jako organ administracyjny, a z drugiej strony – użytkownik wieczysty. Próba zmiany wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego powinna być traktowana jako próba wprowadzenia aneksu do umowy, poprzez wykazanie, że wartość gruntu się zmieniła. Każda ze stron powinna mieć takie samo prawo dążenia do takiego aneksu, a w razie odmowy – do udowadniania swoich racji przed sądem.

CV