Jamka: Co się stało z naszym budownictwem

Kondycja branży budownictwa drogowego jest zła. Dowód to upadłość czołowych firm: PBG, Poldimu, Hydrobudowy, DSS i wielu mniejszych. Sytuacja niektórych, np. Polimeksu-Mostostalu, jest dalej dramatyczna. Państwo poprzez Agencję Rozwoju Przemysłu stara się ratować polskie firmy budowlane, udzielając im pożyczek lub obejmując akcje. Do opinii publicznej dochodzą głosy przerzucających się oskarżeniami stron konfliktu: Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i przedstawicieli branży budowlanej. Spór sięga zenitu.

Dyrektor jednej z wielkich, międzynarodowych firm budowlanych pisze list do premiera, w którym dyrektora GDDKiA ocenia jako „grabarza drogowych firm". Niejako w odwecie stanowisko traci wiceminister za to tylko, że spotykał się z firmą budowlaną. Czy wiemy jednak, co się stało i czy uda się podobnych sytuacji uniknąć w przyszłości? Obawiam się, że spór sprowadza się do rozmiaru personalnych walk określonych osób, a jego analiza stała się kwestią drugorzędną.

Nierówność stron

Dyrekcja Generalna uważa, że kontrakty zostały rozdzielone w publicznych, jawnych przetargach, a firmy budowlane same licytowały ceny i same zgodziły się na wybudowanie dróg za bardzo niskie wynagrodzenie. Późniejsze żale wykonawców nie mogą być uwzględniane, nie pozwala na to ustawa o zamówieniach publicznych i zwykła uczciwość wobec tych, którzy przetarg przegrali, bo zaproponowali wyższe ceny. Co więcej, Dyrekcja Generalna wydaje publiczne pieniądze, nasze wspólne, i z tej przyczyny dbanie o to, by nie wydać ich za dużo, jest jej podstawowym obowiązkiem. Argumenty te nie są trywialne.  Nie ma powodu, aby nie uznać, że poparte są solidnym osobistym przekonaniem o działaniu na rzecz interesu publicznego. Jednak konsekwencją takiego patrzenia na rzeczywistość jest obraz branży budowlanej jako bandy chciwych i dodatkowo głupich osób, które postanowiły zlikwidować swoje miejsce pracy. Obraz ten nie wydaje się jednak prawdziwy.

Rzeczywiste przyczyny leżą gdzie indziej. GDDKiA prowadzi w Polsce zdecydowaną większość budów dróg. Nie dysponuję dokładnymi danymi, ale może to być nawet do 80 proc. wszystkich budowanych. Posiada więc pozycję dominującą, a może i monopolistyczną. Nowoczesne prawo rozpoznaje, że w takiej sytuacji wolny rynek nie działa i zwykłe mechanizmy prawa cywilnego opierające się na wolności stron są zakłócone.

Nie ma nic złego w sytuacji, gdy jedna ze stron kontraktu przerzuca wiele czynników ryzyk związanych z wykonaniem umowy na drugą. Ta może po prostu nie podpisać umowy i szukać innego partnera biznesowego. Działa wolny rynek. Takiej sytuacji nie mamy w wypadku budownictwa drogowego. GDDKiA, mając pozycję monopolistyczną, może dowolnie kształtować umowy i przerzucać wszystkie rodzaje ryzyka na firmy budowlane.

Właśnie to stało się bezpośrednią przyczyną zapaści na rynku budowlanym. Drogi buduje się na podstawie międzynarodowego wzorca umów budowlanych FIDIC. Jest to wzorzec sprawdzony na całym świecie, którego główną cechą jest zrównoważenie interesów zamawiających i wykonawców. Niestety, z wzorca FIDIC GDDKiA usunęła wszystkie te postanowienia, które jakiekolwiek ryzyko pozostawiały po stronie zamawiającego, przerzucając je wszystkie na wykonawcę. Gdyby wykonawca miał możliwość niezaakceptowania tej propozycji, nie byłoby problemu. Jednak wobec pozycji GDDKiA wykonawca takiej możliwości nie ma, chyba że chce zlikwidować swoją firmę.

Jak to działa w praktyce? Weźmy np. wzrost cen materiałów budowlanych. Od momentu, gdy firma składa ofertę na prace budowlane, do tego, kiedy ma je zakończyć, mijają zwykle dwa–cztery lata. W tym czasie z cenami produktów, będących kosztem firmy budowlanej, może stać się wszystko. Tytułem przykładu, w latach 2006–2007 i na początku 2008 r. ceny kosztów budowy dróg wzrosły o około 25 proc., wyrobów betonowych o 34 proc., ceny asfaltów o 30–43 proc., prętów stalowych o 15–45 proc. (podane za Sekocenbud). Fale wzrostu cen powtarzają się cyklicznie i są nie do przewidzenia. W 2011 r. ceny asfaltów wzrosły o kolejne 42 proc.

Na skutek nieuwzględnienia w kontraktach drogowych waloryzacji cen materiałów, co przy takiej długości umowy byłoby naturalne, całość tych strat musiały zaabsorbować firmy budowlane, a praktycznie cała branża. Nie ma powodu, by w kontraktach wieloletnich ryzyko wzrostu cen materiałów spoczywało na wykonawcy. Marża firm budowlanych to zwykle 1–2 proc. Ktoś te pieniądze musiał dopłacić. Firmy, które mają bogatych zagranicznych akcjonariuszy lub zdywersyfikowaną działalność, mogły takie straty przetrwać. Inne musiały upaść.

Ze skargą do sądu

Drugim, głównym elementem, który wywrócił branżę budowlaną, był brak ochrony prawnej. Standard FIDIC przewidywał wielostopniowe klauzule rozstrzygania konfliktów z charakterystycznym naciskiem na rozwiązywanie sporów natychmiast po ich powstaniu, najlepiej na placu budowy. Ten system w całości został zastąpiony przez GDDKiA odwołaniem się do sądów powszechnych. Dodatkowo, na skutek specyfiki umów budowlanych, w których wykonawca za swoje pieniądze kupuje materiały i wykonuje obiekt na nieruchomości zamawiającego, a dopiero potem żąda zapłaty, GDDKiA ma wykonawców w garści. Gdy do tego dodamy gwarancje bankowe, jakie wykonawca musi złożyć, aby móc otrzymać kontrakt, to jawi się obraz, w którym GDDKiA jest zawsze winna duże pieniądze wykonawcom. Jeśli GDDKiA, mając rację lub nie, postanowi nie zapłacić, wykonawca może pójść do sądu. Rozstrzygnięcie sporu najwcześniej za pięć lat nie ma żadnego znaczenia dla działalności przedsiębiorstwa. Firma zdąży upaść trzy razy, zanim okaże się, czy miała rację. Nie ma ani krzty przesady w powiedzeniu, że w Polsce firmy budowlane nie mają zapewnionej podstawowej ochrony prawnej. Nie tej papierowej, ale realnej. Jedyną rzeczywistą bronią wykonawcy jest wstrzymanie prac. Bardzo wiele opóźnień w budowach jest prostą konsekwencją tego, że wykonawca może skutecznie bronić swoich racji tylko w ten sposób.

Dodatkowe ryzyko

Eskalacja sporów między GDDKiA a firmami budowlanymi nie jest zdrowa. Widać, że strony raczej usztywniają swoje stanowiska, a nie poszukują rozwiązań. Co więcej, brak jest refleksji po stronie dyrekcji, ale również rządu na temat przyczyn i skutków systemowych dotychczasowej działalności GDDKiA.

Jednym z nielicznych argumentów obronnych wykonawców w doczasowych kontraktach było powoływanie się na błąd projektu dostarczonego przez GDDKiA. Dyrekcja wyciągnęła wnioski z licznych sporów na tym tle i obecnie zawiera nowe kontrakty na podstawie tzw. żółtej książki FIDIC. W takim wypadku projektowanie zostaje przerzucone na wykonawcę, zwykle działającego w konsorcjum z projektantem. Do zwykłych czynników ryzyka firmy budowlanej dochodzą te przerzucone poprzednio na wykonawcę (np. wzrost cen) oraz nowe z zupełnie innej specjalności – projektowania.