Prawo oświatowe: szkoła to nie fabryka, ale zakład edukacyjny

Rz: Ostatnie dwa lata są bardzo burzliwe dla prawa oświatowego. Trybunał Konstytucyjny podważył regulację dotyczącą rekrutacji do przedszkoli i szkół oraz oceniania i egzaminów. Jak pan to ocenia?

Mateusz Pilich: Mam ambiwalentne odczucia. Z jednej strony przyznaję, że obie ustawy, które są fundamentem ładu prawnego w tej dziedzinie – ustawa z 1991 r. o systemie oświaty oraz pochodząca z 1982 r. Karta nauczyciela – nie spełniają już należycie swojej funkcji i ich krytykę w pełni podzielam. Z drugiej strony mam ogromne obawy przed pogłębiającym się chaosem prawnym w dziedzinie edukacji. Wspomniane przez panią wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygnaturze K 35/12 i K 38/12 jasno dowodzą, że ta regulacja ustawowa, którą mamy, jest kompletnie niedopasowana do obecnego porządku konstytucyjnego.

Czyli ustawa jest zła i trzeba ją napisać od nowa?

Pani to powiedziała. W prawie oświatowym dzisiaj obowiązuje coś, co ja nazywam zasadą wieszaka. To oznacza, że ustawa jest jak wieszak w korytarzu, na którym minister edukacji może szybko coś zawiesić albo z którego może coś zdjąć, zależnie od tego, jaką widzi potrzebę. W akcie nadrzędnym nie ma stabilnych ram prawnych, które zastępuje się rozporządzeniem. Właśnie dlatego uznano za niekonstytucyjne dwa bardzo ważne przepisy upoważniające ministra edukacji do wydania rozporządzenia. Nie ma wątpliwości, że będą następne takie orzeczenia. Ale nie wiem, czy w taki sposób te wszystkie braki da się naprawić.

Ale przecież to właśnie się w tej chwili robi! Ministerstwo Edukacji Narodowej przygotowało projekt tzw. ustawy rekrutacyjnej i pewnie tak samo będzie z ocenianiem. Czy w ten sposób nie załatwi się tych problemów?

Absolutnie nie, i to z kilku powodów. Nowelizacja, o której mówimy, rządzi się w dużej mierze logiką rozporządzenia zagrożonego derogacją trybunalską od 14 stycznia 2014 r. Przepisy są potwornie kazuistyczne, a w dodatku dobrane przez projektodawców kryteria przy bliższym spojrzeniu prowadzą na manowce. W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego trudno znaleźć poparcie dla zamiany przedszkoli w instytucje pomocy społecznej, a do tego prowadzi kryterium oparte na nieosiąganiu progu dochodowego z ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przeniesiona z rozporządzenia preferencja dla dzieci rodziców samotnie je wychowujących jest wręcz absurdem. Można powiedzieć, że faktycznie te propozycje naruszają zasadę równego traktowania, bo dzieci biedne i bogate, rodziców samotnych i pozostających w związku – wszystkie mają to samo prawo do objęcia opieką przedszkolną. To chyba jeszcze da się poprawić. Ale ogólnie rzecz biorąc, prawo oświatowe dryfuje. Zmierza donikąd. Nowelizacje gaszą pożary, a ustawa przez to traci resztki przejrzystości.

Jak pan ocenia zmiany w zasadach prowadzenia zajęć dodatkowych w przedszkolach. Wydaje się, że idea słuszna, tylko znowu wylano dziecko z kąpielą?

Z zajęciami dodatkowymi w przedszkolach zrobiła się chyba burza w szklance wody. Dotychczas funkcjonowało to bardzo nieprzejrzyście, bo dyrektorzy przedszkoli trudnili się faktycznie pośrednictwem w zlecaniu usług edukacyjnych. Tak to nigdy nie powinno być zorganizowane. Oczywiście, rozumiem dezorientację ludzi, którzy na tej bazie tworzyli prosperujące przedsiębiorstwa. Ale przecież nie przedszkole ma być stroną umów o świadczenie usług obejmujących zajęcia dodatkowe! Niech więc przedsiębiorcy, którzy kooperowali dotąd z przedszkolami, rozmawiają z rodzicami. Prawo cywilne daje im w tym celu wystarczające instrumentarium. Wydaje mi się także, że przedszkola mogą użyczać pomieszczeń na ten cel – choć oczywiście raczej nie w czasie realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Tak naprawdę tylko tu jest realny problem.

A co teraz z umowami? Co one powinny zawierać?

Jak powiedziałem, uważam, że sprawa zajęć dodatkowych leży poza stosunkiem między przedszkolem i jego użytkownikami. Cała dyskusja na ten temat to – moim zdaniem – nieporozumienie, być może będące skutkiem ubocznym poważnej nowelizacji.

Przejdźmy do innych aspektów ostatnich zmian w prawie oświatowym. Rodzice płacą mniej za przedszkole i z tego powodu mogą chyba być zadowoleni.

Znacznie ważniejsze niż doraźna korzyść rodziców jest to, że państwo wreszcie poczuwa się do jakiejś odpowiedzialności za funkcjonowanie edukacji przedszkolnej. To jeden z najbardziej zaniedbanych elementów infrastruktury społecznej w Polsce, od której zależy znacznie więcej niż od jakichkolwiek, „prorodzinnych" rozwiązań podatkowych.

Oczywiście, w szczegółowych kwestiach można dyskutować, czy wszystko dobrze zrobiono. Przede wszystkim dofinansowanie przedszkoli w formie dotacji celowej, którą przewiduje art. 14d ustawy o systemie oświaty, może być dla samorządów niekorzystne. To jest znaczony pieniądz, który idzie za zadaniem. Kwoty dotacji są sztywne, a koszty zadania wcale takie być nie muszą. Zawsze pojawia się pytanie, czy środki skalkulowano na dobrym poziomie. Ja tego nie wiem, nie jestem ekonomistą. Mogę tylko wierzyć, że obliczenia rządu były rzetelne.

Samorządy twierdzą, że wcale nie.

No właśnie. W debacie publicznej każda ze stron ma swoją prawdę, ale zewnętrznym obserwatorom brakuje dowodów. Ponadto jest też pytanie o stosowanie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który wprowadza maksymalny próg 80 proc. kosztów dofinansowania zadania z dotacji. Wydaje się oczywiste, że resztę pieniędzy samorządy będą musiały znaleźć same. W sytuacji gdy mamy zbyt krótką kołdrę w finansach publicznych, wszystko zapewne doprowadzi do sporów, z których niejeden skończy się przed sądem.

A co z Kartą nauczyciela? Nauczyciele mają być dokładniej rozliczani z dni wolnych, prowadzonych zajęć. Rodzice zaś będą brać udział w procesie oceny.

Karta nauczyciela to zapewne nie jest najlepsza ustawa pod słońcem i dobrze, że ulega stopniowej zmianie. Jednakże pod wpływem tej fali krytyki nie powinny zachodzić rewolucyjne zmiany. Samorządy patrzą na edukację głównie przez pryzmat kosztów, co do pewnego stopnia rozumiem. Pamiętajmy jednak, żeby z krytyką nie przesadzać. Szkoła to nie urząd ani fabryka, lecz zakład edukacyjny. Najważniejsze, aby wzmocnić prawne instrumenty zarządzania nią. Mam wrażenie, że dopiero teraz zaczyna się o tym rzetelnie dyskutować.

A co z sześciolatkami? Mamy sześć roczników dzieci, ofiar reformy. Czy rząd powinien dokończyć reformę czy się wycofać?

Tu w ogóle nie powinno być dyskusji. Nie jestem politykiem, ale myślę, że cała sprawa wieku szkolnego została po prostu źle rozegrana. Jeżeli dokonuje się takich zmian prawnych, to należy zacząć od spokojnej dyskusji z tzw. interesariuszami, czyli z przedstawicielami samorządów, organizacji działających na rzecz oświaty, rodziców. Może tego zabrakło? Per saldo argumenty państwa Elbanowskich uważam za demagogiczne i nierzetelne. Dzieciom szkoła jako taka nie wyrządzi krzywdy. Wiek szkolny to jest kwestia umowna. Znaczenie ma jednak to, jak państwo przygotuje szkołę jako instytucję – jaką ustali podstawę programową, jak przygotuje nauczycieli do zmiany. Samego zamysłu obniżenia wieku szkolnego krytykować nie ma powodu, ale bałagan towarzyszący jego realizacji, złe planowanie – zapewne tak.

Podsumowując – czy to oznacza, że prawo oświatowe jest złe? Że osoby, których dotyczy, miliony dzieci i ich rodziców, nie są zdolne go zrozumieć i powinno być zmienione?

Prawo nigdy nie będzie tak proste, aby zrozumiał je każdy. Powinno jednak być na tyle przejrzyste, by większość prawników była je w stanie w miarę jednolicie zinterpretować.