Dialog społeczny umarł

Dialog społeczny umarł, a raczej znajduje się w stanie wegetatywnym. Ów stan utrzymuje się od 2013 r., gdy strona związkowa rozpoczęła bojkot Komisji Trójstronnej i przestała się pojawiać na jej posiedzeniach. To był moment ostatecznej zapaści, ale dialog społeczny niedomagał od dłuższego czasu, a właściwie był upośledzony już od narodzin.

Krótka historia upadku

Pierwsza „komisja trójstronna" powstała w 1994 r., żeby monitorować wprowadzanie przyjętego rok wcześniej paktu o przedsiębiorstwie – jednego z ważniejszych dokumentów polskich reform gospodarczych tworzącego ramy restrukturyzacji i prywatyzacji państwowych przedsiębiorstw i gwarantujący pracownikom wiele praw. Jednak nawet nie zdążyła na dobre rozpocząć działalności, bo upadł rząd. Później, jak to dokładnie udokumentował prof. Juliusz Gardawski, była wstrząsana wewnętrznymi kłótniami – a to między stronami, które w niej zasiadały, a to między związkami, które się licytowały, kto ma większe prawo do reprezentowania pracowników.

Po wyborach w 1997 r. komisja w zasadzie przestała być potrzebna, bo jeden z jej głównych partnerów – Akcja Wyborcza Solidarność – sam stworzył rząd. Po co mu więc była jakaś tam komisja? Dopiero przed wyborami w 2001 r., gdy było już wiadomo, że AWS nie ma szans na dalsze rządy, idea dialogu społecznego odżyła.

Po przyjęciu ustawy o Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego w 2001 r. pojawiła się nadzieja, że dialog nabierze większego sensu – dzięki nadaniu komisji wyższego statusu, konkretnych kompetencji, uregulowaniu kwestii reprezentatywności partnerów społecznych. Jerzy Hausner, wicepremier w latach 2003–2005, próbował stawiać przed komisją wielkie wyzwania i na jej forum dyskutować o najważniejszych problemach polityki społecznej i gospodarczej. Chciał, żeby komisja była forum, na którym powstanie ponadpartyjna umowa społeczna – pakt dla pracy i rozwoju. Chciał też zmienić całą filozofię dialogu społecznego, obejmując jego formułą przedstawicieli samorządu, organizacje pozarządowe, ważne instytucje, takie jak Narodowy Bank Polski. Niestety, Hausnerowi nie udało się ani zaprząc dialogu społecznego do urzeczywistniania modernizacyjnych wizji, ani odświeżyć jego formuły. Przez kolejne lata dialog społeczny powoli obumierał, zalewany przez kolejne fale upartyjnienia, aż do całkowitego paraliżu w 2013 r.

Dobrze zorganizowany, szeroki dialog społeczny mógłby być narzędziem łagodzenia konfliktów społecznych. Mógłby być dobrą platformą merytorycznej dyskusji różnych środowisk pragnących wpływać na całokształt stosunków społeczno-gospodarczych w kraju. Nie chcę się jednak koncentrować na „zawartości" dialogu, ale na sposobie jego odnawiania. Wydaje się bowiem, że podobnie jak to było ponad 20 lat temu błędy popełnione na samym początku tworzenia czy odtwarzania jakiejś instytucji łatwo mogą uniemożliwić działanie zgodne z oczekiwaniami. Najnowsza próba reaktywacji dialogu społecznego, bardziej niż ponowne narodziny, przypomina eksperymenty dr. Wiktora Frankensteina. Oto „panowie na dialogu", czyli związki i organizacje pracodawców, sami napisali sobie projekt ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (ustawa o RDS). Następnie skłonili ministra pracy do zaakceptowania tego dokumentu i uczynienia zeń projektu rządowego. Sytuacja ta jako żywo przypomina historię dr. Frankensteina, ponieważ tak zwani partnerzy społeczni, tak jak on, pracowali ukradkiem nad rozkładającym się ciałem Komisji Trójstronnej, łamiąc przy tym elementarne zasady – przede wszystkim zasady stanowienia prawa wyrażone w konstytucji i regulaminie pracy Rady Ministrów.

Projekt bardzo tajemniczy

Niemal natychmiast po zawieszeniu swojego uczestnictwa w Komisji Trójstronnej przez związki zawodowe dwa lata temu pojawiły się doniesienia, że „Solidarność" przygotowuje własny projekt ustawy o dialogu społecznym. Przeciętny obywatel, który zainteresowałby się tym zagadnieniem, w internecie i w mediach mógł znaleźć sprzeczne informacje. A to o tym, że związki postulują utworzenie jakiejś rady przy parlamencie, która niczym trzecia izba miałaby pisać ustawy i wysyłać je wprost do marszałka, a to, że odbyło się spotkanie z Bronisławem Komorowskim, związkami i pracodawcami i że prace nad ustawą mają być prowadzone pod patronatem prezydenta, a to, że pracodawcy przygotowali swój kontrprojekt.

Zaczęło być jeszcze bardziej tajemniczo, gdy minister Władysław Kosiniak-Kamysz w 2014 r. zaczął wypowiadać się w mediach o projekcie ustawy z dużą przychylnością, choć nikt (oprócz wtajemniczonych) tego projektu nie widział.

Punkt kulminacyjny, jeśli można to tak określić, nastąpił pod koniec 2014 r., gdy minister już otwarcie deklarował, że zna projekt i go popiera. Co więcej, okazało się, że resort jest w te prace bezpośrednio włączony. Strony się spotykały, żeby zszywać rozczłonkowaną Komisję Trójstronną na nowo w ośrodku rządowym w Dobieszkowie. Ale nikt spoza wąskiego grona nie mógł się dowiedzieć niczego o założeniach, postępie prac, ich uczestnikach, nie mówiąc o jakiejkolwiek możliwości włączenia się w te prace.

„Lub ustawa" o dialogu społecznym

Polska od lat ma problem z przejrzystością stanowienia prawa. Od 2005 r. mamy na przykład ustawę o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, która tylko pozornie cokolwiek reguluje, a prawodawcy i lobbyści udają, że się do niej stosują. Projekty ustaw można właściwie przynieść do prezydenta kraju albo ministra niemal z ulicy (co ilustruje nasz przypadek). Resorty teoretycznie mają obowiązek rejestrować i sprawozdawać kontakty z lobbystami, ale co roku wykazują, że ich nie odnotowały. Lobbyści muszą się rejestrować w specjalnym rejestrze, a w Sejmie nosić czerwone plakietki. Co ciekawe, zarejestrowani lobbyści mają zakaz wstępu na posiedzenia podkomisji sejmowych, gdzie odbywa się większość prac legislacyjnych, więc „ich tam nie ma". Co zupełnie nie przeszkadza, żeby sale posiedzeń podkomisji i komisji były wypełnione po brzegi „ekspertami", „działaczami", „gośćmi" itp. Tymczasem proces stanowienia prawa kuleje, ale nie dlatego, że lobbing jest z gruntu zły i zbyt wielu interesariuszy chce brać udział w tworzeniu prawa, ale dlatego, że zasady tego udziału są niedookreślone, mętne, korupcjogenne – pozwalają na takie inicjatywy jak ustawa o RDS.

W ostatnich latach Ministerstwo Gospodarki i Rządowe Centrum Legislacji podjęły się próby uporządkowania procesu legislacyjnego przynajmniej na odcinku rządowym, wprowadzając już w 2011 r. (i ulepszając w 2013 r.) do regulaminu Rady Ministrów istotne zmiany dotyczące organizacji i prowadzenia konsultacji, informowania o rządowych projektach aktów prawnych, dbałości o ich jakość merytoryczną. Powstał też rządowy portal dokumentujący prace legislacyjne niemal od samego pomysłu, pozwalający też wszystkim zainteresowanym na aktywny udział w konsultacjach. Związki zawodowe, pracodawcy, ale przede wszystkim resort pracy nie tylko mogły, ale wręcz powinny skorzystać z tych dobrodziejstw, angażując się w prace nad projektem ustawy mającej uregulować przecież d i a l o g s p o ł e c z n y (sic!) – w imię samego dialogu i przejrzystości stanowienia prawa.

Tymczasem minister Kosiniak-Kamysz uznał, że lepiej współtworzyć podrzucony mu projekt ustawy pod stołem, a właściwie pod Łodzią, czyniąc w ten sposób zadość, wspólnie ze związkowcami i pracodawcami, najgorszym standardom lobbingu, jakie można sobie wyobrazić. „Lub czasopisma" w projekcie tzw. ustawy medialnej, które lata temu stały się symbolem afery Rywina i źródłem najgorszych skojarzeń z lobbingiem, wydają się przy tym niewinną wpadką. Tu mamy do czynienia z całą „lub-ustawą", która (jak dziś już wiemy) ma kosztować podatników w najbliższych dziesięciu latach blisko 90 mln zł – tylko z tytułu wydatków na utrzymanie biura Rady Dialogu Społecznego, diet jej członków i innych drobiazgów. Nawiasem mówiąc, Rywin od Michnika chciał, co prawda od ręki, ale trochę mniej, bo 17,5 mln dolarów, co przy ówczesnym kursie wyniosłoby jakieś 60 mln zł. A przecież koszt ustawy o Radzie Dialogu Społecznego to nie tylko biuro rady i gaże jej partnerów społecznych. Wpływ tego ciała na decyzje dotyczące rynku pracy, przedsiębiorczości czy polityki spójności może nas kosztować o wiele więcej.

Nad projektem ustawy o RDS proceduje się w sposób urągający podstawowym regułom procesu legislacyjnego. Wspomnijmy tylko dwie bodaj najważniejsze zasady. Regulamin prac Rady Ministrów nakazuje, aby „przed rozpoczęciem prac nad opracowaniem" projektu aktu prawnego właściwy organ zamieścił informację o takiej inicjatywie w publicznym wykazie prac legislacyjnych (§ 25 ust. 1). Jest to potrzebne, żeby obywatele wiedzieli, jak zamierza uszczęśliwić ich władza, i mieli szansę zareagować. Informacja o projekcie ustawy o RDS pojawiła się w wykazie dopiero w kwietniu 2015 r. A rząd był przecież bezpośrednio włączony w prace nad nim co najmniej od jesieni 2014 r. (a prawie na pewno o wiele wcześniej). Regulamin (§ 24 ust. 3) narzuca skądinąd słuszną logikę przygotowania projektu aktu prawnego. Nakazuje ona przed przystąpieniem do prac legislacyjnych dokonanie oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych (tzw. oceny skutków regulacji – OSR). Tymczasem OSR została napisana nie przed, ale po zaakceptowaniu treści projektu ustawy podrzuconej ministrowi Kosiniakowi przez związkowców i pracodawców. Krótko mówiąc, do nie swojego projektu ministerstwo dorobiło OSR tylko po to, żeby mógł w ogóle trafić pod obrady Rady Ministrów (bez tego dalsze procedowanie byłoby niemożliwe). Trudno oczekiwać, że taka ocena mogłaby być coś warta, tym bardziej że z góry wiadomo, co jest słuszne. Na przykład w punkcie, w którym resort powinien opisać, jaki wpływ będzie miała ustawa na konkurencyjność gospodarki, przedsiębiorczość, obywateli, rodziny i gospodarstwa domowe, nie ma słowa komentarza na ten temat (nie wspominając już o jakichkolwiek wyliczeniach, choć są one wymagane). Rada Dialogu Społecznego, której celem ma być działanie na rzecz rozwoju społeczno-gospodarczego, która ma współdecydować o takich kwestiach, jak praca minimalna czy budżet państwa, według OSR podpisanej przez wiceministra Jacka Męcinę nie będzie miała na te kwestie żadnego wpływu – czysty absurd. Podobnych naruszeń w tworzeniu tego projektu można by wskazać więcej.

Ów „nietypowy", czy może raczej pozaregulaminowy, sposób procedowania nad projektem ustawy o RDS oznacza podważenie wysiłków Rządowego Centrum Legislacji w celu uporządkowania procesu legislacyjnego – żeby był on przejrzysty, żeby ryzyko nieuczciwego lobbingu, podrzucania do projektów ustawy całych gotowców, tak jak w tym przypadku, nie miało miejsca i żeby obywatele nie byli zaskakiwani dziwnymi przepisami, których efekty mogą być zupełnie nieprzewidywalne.

Ale brak dbałości o stronę proceduralną nie tylko rodzi nieufność wobec państwa i podważa wiarę w kompetencje i dobrą wolę jego ministrów. Stwarza też ryzyko, że dialog społeczny, który wyłoni się z tego procesu, nie będzie ani na jotę lepszy od swoich poprzedników.

Choćby zebrali milion podpisów

Historia lubi się powtarzać, a my niestety nie potrafimy wyciągać z niej wniosków. W obecnym kształcie projektu ustawy o RDS nie ma szans na autentyczną odnowę dialogu społecznego. Skład rady zasadniczo nie będzie się różnił od swej poprzedniczki. Dlatego nawiązanie do dr. Frankensteina jest jak najbardziej na miejscu, bo to, co zostanie ożywione w postaci RDS, to nic innego jak znana nam dobrze nieboszczka Komisja Trójstronna, tyle że wydłużono jej trochę ręce.

Tymczasem w ocenie skutków regulacji ministerstwo przywołuje przykłady kilkunastu podobnych ciał dialogu społecznego, które funkcjonują w krajach zachodnioeuropejskich, i Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny. Szkoda, że przy tej okazji nie przeanalizowało faktu, że w wielu z tych ciał, jeśli nie w większości (np. we Francji, Danii, Estonii, Wielkiej Brytanii czy na Węgrzech), swoje pełnoprawne miejsce mają nie tylko związki i pracodawcy, ale i inne grupy interesów – organizacje, mikroinwestorzy, samozatrudnieni, konsumenci, rolnicy itp. W Komisji Europejskiej i bardziej cywilizowanych państwach dawno już dostrzeżono, że dialog społeczny nie dotyczy już tylko robotników w fabrykach, ich szefów i opiekuńczego państwa, ale jest bardziej złożony. Zignorowanie tego aspektu jest tym bardziej zadziwiające, że RDS ma się zajmować także polityką spójności, która wykracza daleko poza kompetencje (zwłaszcza rodzimych) związków zawodowych i organizacji pracodawców. Polityka spójności to również takie kwestie, jak partycypacja obywatelska, rozwój wspólnot lokalnych czy ochrona środowiska. Dlaczego więc rada miałaby mieć na tym polu jakąś wyjątkową pozycję względem innych interesariuszy?

Wróćmy na koniec do lobbingu i nieprzejrzystości procesu stanowienia prawa. Otóż można zadać sobie pytanie, dlaczegóż ci właśnie „partnerzy społeczni" mieliby zostać tak bardzo uprzywilejowani? Rada ma mieć m.in. prawo przygotowywania projektów ustaw i rozporządzeń (co swoją drogą budzi wątpliwości konstytucyjne), a rząd będzie zobowiązany się do nich ustosunkowywać. Za pieniądze podatników kilka central związkowych i organizacji pracodawców będzie pisało sobie projekty ustaw poza standardowymi procedurami legislacyjnymi, tak jak teraz napisało sobie ustawę o RDS. Ustawa przewiduje jeszcze wiele innych przywilejów, o których inne ciała konsultacyjne, rady, komisje kodyfikacyjne itp. mogą tylko pomarzyć. Co uzasadnia te możliwości, których nie ma żadna inna organizacja, lobbysta czy grupa obywateli, choćby zebrała milion podpisów pod własnym projektem ustawy? Nie znajduję takiego argumentu. Z pewnością nie jest nim mityczna „reprezentatywność" tak zwanych partnerów społecznych, która za skomplikowanymi algorytmami i kodami PKD stara się ukryć, że do członkostwa w związkach zawodowych przyznaje się zaledwie 6 proc. społeczeństwa, a reprezentatywność organizacji pracodawców wobec ponad 4 mln zarejestrowanych podmiotów również budzi uzasadnione zastrzeżenia.