Tomasz Ludwik Krawczyk: Czego nie naprawia komisja reprywatyzacyjna

Działająca od siedmiu lat komisja nie usuwa żadnych skutków afery reprywatyzacyjnej, lecz wywłaszcza bez odszkodowania, po latach, pomimo braku podstaw albo z powodów oczywiście błahych.

Publikacja: 13.03.2024 08:17

Tomasz Ludwik Krawczyk: Czego nie naprawia komisja reprywatyzacyjna

Foto: Fotorzepa, Magda Starowieyska

Niestety w Polsce nikt systemowo nie bada skutków uchwalonych przepisów. Ustawa o szczególnych zasadach usuwania skutków decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich obowiązuje już siedem lat. Najwyższy czas zbadać, co udało się osiągnąć powołującej ją komisji.

Opublikowany w 2019 r. raport oraz publiczne wypowiedzi komisji sprowadzają się do podania liczby nieruchomości, które komisja „odzyskała”, czy też – patrząc z perspektywy ich użytkowników wieczystych lub właścicieli – wywłaszczyła. Nic jednak nie wnoszą do oceny skutków stosowania ustawy o komisji. Dysponując przymusem państwowym, nie jest bowiem sztuką coś komuś zabrać. Od legislacji „rozliczeniowej” mamy natomiast prawo wymagać, aby zdiagnozowała i skutecznie naprawiła krzywdy, nie wyrządzając przy okazji nowych.

Poniżej przedstawiam statystykę wykorzystanych ustawowych podstaw eliminacji decyzji reprywatyzacyjnych wynikającą z analizy dostępnych na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości 118 decyzji komisji wydanych od grudnia 2011 r. do grudnia 2013 r.

Decyzje komisji reprywatyzacyjnej, czyli uchylenie lub nieważność

Zgodnie z ustawą (art. 30) decyzje reprywatyzacyjne podlegają uchyleniu lub stwierdza się ich nieważność, gdy:

1) zostały oparte na fałszywym dokumencie,

2) zostały wydane w wyniku przestępstwa,

3) po ich wydaniu wyszły na jaw nowe dowody lub fakty,

4) rażąco naruszają prawo (przy tym ta przesłanka jednoznacznie nawiązuje do przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co pozwala na bardziej szczegółową typologię decyzji wydanych na tej podstawie),

4a) zostały wydane z innym naruszeniem prawa procesowego,

4b) nie zbadano przesłanki posiadania nieruchomości wynikającej (rzekomo) z dekretu warszawskiego,

5) doszło do przeniesienia roszczeń dekretowych „sprzecznie z interesem społecznym”,

6) wywołały skutki „sprzeczne z interesem społecznym”, w tym doprowadziły do użycia przemocy wobec lokatorów,

7) zostały wydane pomimo przyznania odszkodowania byłym właścicielom lub

8) zostały wydane na rzecz nieprawidłowo „wskrzeszonej” przedwojennej osoby prawnej.

Czytaj więcej

Rekin warszawskiej reprywatyzacji Marek M. skazany

Jak czytamy w akapicie otwierającym uzasadnienie, stanowiącym ratio powołania komisji, „w procesie reprywatyzacyjnym w oparciu o dekret dochodziło do przestępstw takich jak fałszowanie dokumentów, do naruszeń proceduralnych w trakcie postępowania administracyjnego, naruszeń mających związek z nadużyciem praw podmiotowych w obrocie cywilnoprawnym, a także naruszeń godzących w interes społeczny, polegających na pozbawianiu uprawnień osób zamieszkujących nieruchomości objęte postępowaniem reprywatyzacyjnym”.

Zacznijmy od nagłaśnianych przypadków fałszowania dokumentów, łapownictwa lub oszustwa albo z wykorzystaniem podstawionego kuratora, którym odpowiadają art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Liczba decyzji wydanych przez komisję w latach 2021–2023 na podstawie powyższych podstaw wynosi okrągłe ZERO. Zatem na 118 decyzji w ŻADNYM przypadku komisja nie stwierdziła, by w procesie reprywatyzacji doszło do grubych nadużyć.

Podważenie działań komisji reprywatyzacyjnej w liczbach

W uzasadnieniu ustawy czytamy dalej: „w efekcie tych naruszeń dochodziło do przeniesienia własności lub do ustanowienia użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości komunalnych w stosunku do osób, które nigdy nie były właścicielami tych nieruchomości”.

Liczba decyzji komisji, w których przyczyną uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej było złożenie wniosku dekretowego przez osobę nieuprawnioną (podstawę stanowi art. 30 pkt 4, czyli rażące naruszenie prawa), wyniosła trzy. Stanowi to zaledwie 2,5 proc. spraw, w których komisja uchyliła lub unieważniła decyzji reprywatyzacyjne.

Oddajmy znowu głos projektodawcom: „wydanie decyzji administracyjnych, o których mowa powyżej (…) wywoływało również dalsze negatywne skutki. (…) Należytej ochrony zostali (…) pozbawieni lokatorzy zamieszkujący nieruchomości zabudowane”.

Na 118 decyzji komisja zastosowała art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy, podstawę eliminacji decyzji reprywatyzacyjnej, JEDEN RAZ, tj. w 0,8 proc. przypadków.

Liczniejsze (22 decyzje, tj. 19 proc. spraw) były przypadki, w których podstawę do eliminacji decyzji reprywatyzacyjnej stanowiło ustalenie, że zwrot nastąpił na rzecz nabywcy roszczeń dekretowych od byłego właściciela lub jego spadkobiercy. Pomijając jeden przypadek poważniejszy, czyli nabycie roszczeń od osoby nieżyjącej w chwili zawarcia umowy, w pozostałych szło o nabycie roszczeń od osób uprawnionych. Komisja uznała je za nieprawidłowe, dlatego że w ogóle kwestionowała zbywalność roszczeń (precyzyjnie: interes prawny nabywcy roszczeń do ich dochodzenia w postępowaniu reprywatyzacyjnym, jednak w praktyce na jedno wychodzi). Większość tych decyzji wydała, gdy w roku 2022 NSA niespodziewanie poparł tezę o efektywnej niezbywalności roszczeń dekretowych. Na razie WSA w kilku orzeczeniach odrzucił tę linię, sprzeczną z całym dotychczasowym orzecznictwem datującym się jeszcze na lata 50. ubiegłego wieku.

Komisja tylko w jednym przypadku (na 118) powołała się na art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy, czyli sprzeczność przeniesienia roszczeń z „interesem społecznym”.

Niewykazanie w postępowaniu dekretowym przesłanki posiadania nieruchomości przez wnioskodawcę, czyli art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy, komisja zastosowała w czterech przypadkach na 118 analizowanych decyzji. Również w tych przypadkach zarówno decyzje komisji, jak i samo brzmienie ustawy lekceważą jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, które nie wymaga faktycznego władztwa nad nieruchomością, przyjmując, że samo złożenie wniosku konstytuuje co najmniej domniemanie posiadania działki.

Uzyskanie odszkodowania za nieruchomość (art. 30 ust. 1 pkt 8 ustawy) stanowiło podstawę tylko jednej decyzji komisji eliminującej decyzję restytucyjną.

Przesłanki decyzji komisji reprywatyzacyjnej

Na czym zatem – oprócz krucjaty przeciwko nabywcom roszczeń – komisja opiera swoje decyzje nacjonalizacyjne, jeżeli nie na akcentowanych w uzasadnieniu projektu ustawy przesłankach fałszerstwa, przestępstwa lub pokrzywdzenia lokatorów?

Czytaj więcej

Nie żyje adwokat znany z afery reprywatyzacyjnej

Najkrócej mówiąc, na ogólnych przesłankach „rażącego naruszenia prawa” (art. 30 ust. 1 pkt 4) oraz „innego naruszenia” procedury (art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy). Podstawy te zostały powołane w 115 na 118 decyzji komisji, czyli w ponad 99 proc. przypadków (czasem równolegle z innymi podstawami).

W lwiej części przypadków, bo aż w 98, komisja wskazała, że w jej ocenie decyzja reprywatyzacyjna dotknięta była jedną z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.c. Niemal zawsze, tj. w 95 przypadkach (w tym w siedmiu łącznie z inną podstawą), była to najbardziej ogólna przesłanka nieważności, tj. „rażące naruszenie prawa” (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Łącznie w co najmniej 23 przypadkach, tj. w mniej więcej co czwartej sprawie, w której komisja dopatrzyła się przesłanek nieważności, swoje zastrzeżenia zgłosiła do oceny dowodów (czasem powołując się wprost na art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a., a czasem nie).

Jednak zgodnie z jednolitym – i bardzo rozsądnym z punktu widzenia stabilności obrotu prawnego – orzecznictwem sądów administracyjnych uchybienia w zakresie dowodów nie stanowią podstawy nieważności decyzji, chyba że wydający ją organ nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego. Zatem w co najmniej jednej czwartej przypadków, w których komisja stwierdziła wystąpienie tzw. kwalifikowanej wady, różnica w ocenie sprawy pomiędzy komisją a organem wydającym decyzję reprywatyzacyjną dotyczyła oceny dowodów, która – w myśl zasady swobodnej oceny dowodów – nie mogłaby być nawet podstawą do skutecznego odwołania lub skargi do sądu administracyjnego, a co dopiero do wzruszenia ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia.

W sześciu decyzjach odmienność oceny dowodów sprowadziła się do uznania przez komisję, że jedynym dowodem na złożenie wniosku dekretowego jest oryginalny wniosek w aktach sprawy. Pomimo że z innych dowodów, w tym z nieformalnego rejestru wniosków prowadzonego przez wojewodę, wynikało, iż wnioski zostały złożone. A następnie najpewniej zagubione.

W czterech przypadkach komisja ustaliła, że w sprawie wydana została uprzednio inna decyzja (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), co jest w istocie „grubą” wadą decyzji reprywatyzacyjne. Jednak dotyczy to zaledwie ok. 2,5 proc. badanych decyzji.

W zaledwie dwóch przypadkach komisja uznała, że decyzja reprywatyzacyjna była niewykonalna w chwili wydania (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), co było związane z nową zabudową lub podziałem geodezyjnym nieruchomości warszawskiej.

W siedmiu przypadkach – jak wynika z decyzji komisji – doszło do skierowania decyzji reprywatyzacyjnej do osoby zmarłej (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). A w kolejnych dziesięciu komisja dopatrzyła się rażącego naruszenia art. 155 k.p.a. pozwalającego na zmianę – za zgodą stron – ostatecznej decyzji, który w tym przypadku był wykorzystywany, aby sanować uprzednie skierowanie decyzji do osoby zmarłej. Trzeba przyznać, że było to zgodne z orzecznictwem. Jednak w praktyce przegapienie przez organ, że strona zmarła, jest znacznie częstsze niż stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny, bowiem nikt nie ma interesu w prowadzeniu postępowania nieważnościowego. Gdy zaś komisja wzięła na tapetę znaczą większość wszystkich decyzji reprywatyzacyjnych, to nagle liczba ujawnionych przypadków skierowania decyzji do osoby zmarłej wystrzeliła w górę. Wątpliwie, czy było to w interesie publicznym.

Komisja reprywatyzacyjna nie realizuje swego celu

Wygląda zatem na to, że komisja w najmniejszym nawet stopniu nie realizuje celu, dla którego została powołana. Nie zwalcza skutków działania żadnej mafii reprywatyzacyjnej i nie naprawia niesprawiedliwości wynikającej ze zwrotu. Nie eliminuje decyzji reprywatyzacyjnych wydanych na podstawie sfałszowanych dokumentów, metodą „na kuratora” czy uzyskanych za pomocą łapówek. Ani prowadzących do pokrzywdzenia lokatorów.

Większość rozstrzygnięć komisji jest sprzeczna z jednolitym orzecznictwem w szczególności dotyczącym oceny dowodów i zbywalności roszczeń, które – aż do wyroków NSA z 2022 r. – nawet w PRL-u nie było kwestionowane. Nawet formalnie niekontrowersyjne powody, dla których komisja usuwa z obrotu decyzje reprywatyzacyjne, czyli wywłaszcza, w potocznym odbiorze należą raczej do kategorii „kruczków prawnych”, nie zaś eliminacji „afer”.

Zgodnie z k.p.a. po upływie dziesięciu lat nie można stwierdzić nieważności decyzji, niezależnie od jej wad. W ustawie o komisji odwrócono tę zasadę, uznając, że zaistniałe w toku reprywatyzacji „naruszenia wymagają (…) podjęcia działań nadzwyczajnych, które zmierzają do ochrony dóbr bardziej zasługujących na ochronę aniżeli stabilność decyzji administracyjnych”. Analiza podstaw faktycznych i prawnych decyzji komisji wydawanych w ostatnich dwóch latach jej działalności jednoznacznie falsyfikuje powyższą tezę.

Czytaj więcej

Sąd: Odzyskaną nieruchomość warszawską można odebrać nawet po wielu latach

Na biednego nie trafiło

Wygląda bowiem, że powołując się na rzekomą wyższą konieczność walki ze skutkami „afery reprywatyzacyjnej”, w imię skuteczności naruszyliśmy w ustawie o komisji wszelkie standardy praworządności. Wprowadzając w obszarze nieruchomości warszawskich kategorię baumanowskich decyzji o „płynnej ostateczności”, ugodziliśmy w pewność obrotu w stopniu, którego – ze względu na powolność działań NSA i sądów wieczystoksięgowych – jeszcze do końca sobie nie uświadamiamy. Pomimo zapłacenia takiej ceny komisja nie usuwa żadnych skutków afery reprywatyzacyjnej, lecz wywłaszcza bez odszkodowania, po latach, mimo braku podstaw albo z powodów oczywiście błahych.

Zadziwiające pozostaje, że – nawet mimo braku rzetelnej analiz skutków ustawy – ten stan rzeczy wydaje się nie przeszkadzać żadnemu politykowi formacji, która doszła do władzy pod hasłami przywrócenia praworządności. Nie wyłączając ministra sprawiedliwości, byłego (znakomitego!) rzecznika praw obywatelskich, który w 2017 r. w apelu do prezydenta o niepodpisywanie ustawy o komisji bardzo trafnie wypunktował wszystkie powody, dla których narusza ona standardy. Trudno pojąć, dlaczego – pośród licznych audytów rozliczających rządy PiS-u – MS w sprawie komisji nie zbadało nic, ograniczając się tylko do zmiany jej przewodniczącego.

Odpowiedź – równie intuicyjna i niepoparta badaniami, jak uzasadnienie ustawy o komisji – sprowadza się do tezy, że nieskomplikowana radość płynąca z rozkułaczania nie ma barw partyjnych. A w przypadku właścicieli nieruchomości warszawskich, ze względu na bezprecedensowy wzrost rynku w ostatnich 30 latach, statystycznie „na biednego nie trafiło”. Może tylko uczciwiej byłoby przyznać, że chodzi o igrzyska, zamiast dalej – wbrew faktom zawartym na kartach decyzji komisji – opowiadać bajki o przywracaniu sprawiedliwości i naprawianiu krzywd.

Autor jest adwokatem, partnerem w Kancelarii GKR Legal

Współpraca: Martyna Kaczmarek i Julia Piotrowska

Niestety w Polsce nikt systemowo nie bada skutków uchwalonych przepisów. Ustawa o szczególnych zasadach usuwania skutków decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich obowiązuje już siedem lat. Najwyższy czas zbadać, co udało się osiągnąć powołującej ją komisji.

Opublikowany w 2019 r. raport oraz publiczne wypowiedzi komisji sprowadzają się do podania liczby nieruchomości, które komisja „odzyskała”, czy też – patrząc z perspektywy ich użytkowników wieczystych lub właścicieli – wywłaszczyła. Nic jednak nie wnoszą do oceny skutków stosowania ustawy o komisji. Dysponując przymusem państwowym, nie jest bowiem sztuką coś komuś zabrać. Od legislacji „rozliczeniowej” mamy natomiast prawo wymagać, aby zdiagnozowała i skutecznie naprawiła krzywdy, nie wyrządzając przy okazji nowych.

Pozostało 94% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Subskrybuj
Opinie Prawne
Marek Kobylański: Dziś cisza wyborcza jest fikcją
Materiał Promocyjny
Wykup samochodu z leasingu – co warto wiedzieć?
Opinie Prawne
Tomasz Pietryga: Reksio z sekcji tajnej. W sprawie Pegasusa sędziowie nie są ofiarami służb
Opinie Prawne
Robert Gwiazdowski: Ideowość obrońców konstytucji
Opinie Prawne
Jacek Czaja: Lustracja zwycięzcy konkursu na dyrektora KSSiP? Nieuzasadnione obawy
Materiał Promocyjny
Jak kupić oszczędnościowe obligacje skarbowe? Sposobów jest kilka
Opinie Prawne
Jakubowski, Gadecki: Archeolodzy kontra poszukiwacze skarbów. Kolejne starcie