Kolaszyński, Małecki: Samoocena służb specjalnych czy budowa nadzoru nad wywiadem

Powołanie trzeciego rządu Donalda Tuska może oznaczać nowe otwarcie w służbach specjalnych.

Publikacja: 20.12.2023 14:19

Kolaszyński, Małecki: Samoocena służb specjalnych czy budowa nadzoru nad wywiadem

Foto: ABW

W składzie Rady Ministrów znalazło się miejsce dla ministra koordynatora służb specjalnych Tomasza Siemoniaka, który nie będzie łączył tej funkcji z teką ministra właściwego ds. wewnętrznych. Daje to nowemu ministrowi możliwość poświęcenia pełnej uwagi pięciu instytucjom posiadającym status służb specjalnych: ABW, AW, CBA, SKW oraz SWW. Co je łączy? Z wyjątkiem CBA są odpowiedzialne za zbierania i analizowane informacji istotnych dla bezpieczeństwa narodowego. Do skutecznego koordynowania działalności wywiadowczej nie wystarczą jedynie zmiany personalne na kluczowych stanowiskach, ponieważ sfera ta od lat wymaga głębokiej reformy. W zakresie nadzoru nad służbami specjalnymi ciągle bazujemy na rozwiązaniach doraźnych zaproponowanych prawie 30 lat temu. Wskazana jest zmiana podejścia, wypracowanie odpowiedzialnej strategii i zbudowanie przemyślanego systemu nadzoru i kontroli nad służbami specjalnymi. W tym względzie należy zgodzić się z ministrem Siemoniakiem: to nie czas na rewolucję w służbach specjalnych. Zdecydowanie to nie czas na rewolucję, ponieważ do takiej trzeba się dopiero solidnie przygotować.

Wywiad to nic specjalnego

Debata publiczna na temat roli instytucji wywiadowczych staje się normą w państwach demokratycznych. W Polsce rozmywamy istotę wywiadu nieprecyzyjnym pojęciem służb specjalnych. Jednak niezależnie od nazewnictwa, o służbach specjalnych (wywiadowczych, informacyjnych) dyskutować trzeba i warto. W końcu ich rolą jest rzecz tak podstawowa jak zdobywanie różnymi metodami, przeważnie niejawnymi, informacji istotnych dla bezpieczeństwa narodowego. Jednak współcześnie w dobie postępu technologicznego dla poprawnego funkcjonowania całego systemu politycznego szczególnego znaczenia nabiera wiele kwestii związanych z wywiadem i kontrwywiadem: w jaki sposób służby specjalne mogą pozyskiwać informacje? Czy nadmiernie nie ingerują w prawa człowieka i sprawy publiczne? Jak w procesie decyzyjnym efektywnie wykorzystać wiedzę, którą zgromadziły? W jakim zakresie powinny współpracować ze sobą i z innymi instytucjami w kraju i zagranicą? Jak pozyskać właściwe osoby do pracy w wywiadzie? Na te i szereg innych pytań przedstawiciele służb specjalnych często mają odpowiedź. Jednak w pierwszej kolejności takie same pytania powinny zadawać sobie osoby odpowiedzialne za nadzór i koordynowanie pracy instytucji wywiadowczych. W tym wypadku odpowiedzi niekoniecznie muszą być tożsame z optyką służb specjalnych a perspektywa osób odpowiedzialnych za polski wywiad i kontrwywiad powinna być dużo szersza, uwzględniająca politykę państwa i przede wszystkim interes ogółu społeczeństwa.

Czytaj więcej

Szef CBA został odwołany. Znamy nazwisko następczyni

W państwie demokratycznym standardem jest oddzielenie pracy wywiadowczej od polityki na podobnej zasadzie, jak w przypadku cywilnej kontroli nad armią. Zarówno w pierwszym, jak i drugim przypadku pełne odseparowanie nie jest możliwe. Jednak nie oznacza to braku konieczności ukształtowania standardów i precyzyjnych zasad regulujących relacje oraz współpracę członków rządu i kierownictwa służb specjalnych. Zasadniczo politycy nie powinni ingerować w pracę wywiadów, ponieważ w ten sposób stają się one narzędziem w rękach rządzących do walki z opozycją polityczną. Tegu typu oddziaływanie wywiera negatywny wpływ na skuteczność służb, generując poważne zagrożenia dla bezpieczeństwa prowadzonych przez nie w warunkach tajności operacji. Z drugiej strony służby specjalne nie powinny nadmiernie ingerować w bieg spraw publicznych, na co pozwalają im odpowiednie „zasoby informacyjne”. Problem cywilnego nadzoru można przedstawić na zasadzie przeciwwagi. Z jednej strony mamy służby specjalne zorganizowane na wzór wojskowy i przygotowane do pozyskiwania, gromadzenia i analizowania informacji istotnych dla bezpieczeństwa państwa. Natomiast z drugiej strony występują politycy odpowiedzialni za zarządzanie aparatem wywiadowczym, koordynowanie jego prac oraz nadzór nad odpowiednim wykonaniem powierzonych zadań. Odnośnie do służb specjalnych sformułowano już wiele, różnorodnych ocen ich działalności. Z kolei w przypadku politycznego nadzoru recenzje są o wiele bardziej zbliżone – nadzór, jeśli nawet istnieje, to tylko w kadłubowej formie.

Często zapomina się o tym, że profesjonalnym zajęciem jest nie tylko praca wywiadowcza, ale także nadzorowanie tego typu działalności na poziomie polityczno-administracyjnym. Nikt nie twierdzi, że służba oficerów wywiadu czy kontrwywiadu nie wymaga dużych umiejętności i poświęcenia. Jednak równie dużym wyzwaniem jest zarządzanie służbami specjalnymi, programowanie i koordynowanie ich pracy oraz zadaniowanie i rozliczanie z osiągniętych efektów. Skala wyzwań jest również w tym wypadku olbrzymia. Jak określić, które informacje powinny być zbierane przez służby specjalne? Jak stworzyć system dystrybucji tej ekskluzywnej wiedzy? Nawet najbardziej wartościowa informacja, jeśli nie zostanie przekazana decydentom politycznym w odpowiednim momencie, może okazać się bezwartościowa. Jak zaplanować i koordynować wysiłki wywiadowcze i prawidłowo ocenić osiągnięte efekty? Skala takiego przedsięwzięcia jak cywilny nadzór zdecydowanie przerasta jedną osobę. Za jakość pracy wywiadowczej, jeśli nawet ograniczymy ją do czterech instytucji: ABW, AW, SKW, SWW odpowiada ok. 10 tys. funkcjonariuszy służb specjalnych. Ile osób odpowiada za cywilny nadzór? Najczęściej ledwie garstka.

Prowizoryczno-iluzoryczny nadzór

Polski „system” rozliczalności służb specjalnych funkcjonuje bez zasadniczych zmian od 1997 r., kiedy przekazano nadzór nad Urzędem Ochrony Państwa (cywilny wywiad i kontrwywiad) bezpośrednio premierowi. O pozbawieniu uprawnień nadzorczych ministra właściwego ds. wewnętrznych zdecydowały wtedy czynniki polityczne, a nie merytoryczne. Niemal od początku było wiadomo, że Prezes Rady Ministrów z racji innych obowiązków nie jest predestynowany do bieżącego nadzoru nad służbami specjalnymi. Zrodziło to problem, kto faktycznie będzie zarządzał aparatem wywiadowczym. W tym względzie począwszy od 1997 r. funkcjonuje dość niekonsekwentna praktyka powoływania ministra tzw. zadaniowego, odpowiedzialnego za nadzór i koordynację służb specjalnych – ministra koordynatora służb specjalnych. Po dziś dzień nie jest to organ na stałe wbudowany w strukturę władzy a zadania dotychczasowych koordynatorów bardzo różniły się swoim zakresem. Do tej pory ministrami koordynatorami byli: Zbigniew Siemiątkowski (1997 r.), Janusz Pałubicki (1997-2001), Zbigniew Wassermann (2005-2007), Jacek Cichocki (2011-2013 i 2013-2014), Bartłomiej Sienkiewicz (2013-2014), Mariusz Kamiński (2015-2023). Czasem łączono tę funkcję z obowiązkami ministra właściwego ds. wewnętrznych. Nie trudno też zauważyć, że niemal równie długa jest lista rządów, w których takiego ministra zabrakło w składzie Rady Ministrów: minister koordynator nie był powoływany w: rządzie Leszka Millera (2001–2004), obu rządach Marka Belki (2004–2005), pierwszym rządzie Donalda Tuska (2007–2011), rządzie Ewy Kopacz (2014–2015). Również w trzecim rządzie Mateusza Morawieckiego zabrakło miejsca dla ministra koordynatora. Nikt specjalnie się tym nie przejął, co tylko utwierdza w przekonaniu o traktowaniu nadzoru nad służbami specjalnymi jako zagadnienia peryferyjnego.

Niespójna i pozbawiona ciągłości praktyka polityczna nie pozwoliła na wypracowanie szerszych podstaw ustrojowych, instytucjonalnych i funkcjonalnych. Nadzór nad działalnością wywiadowczą nadal funkcjonuje jako relikt dawno minionych realiów cywilizacyjnych, politycznych, ustrojowych i technologicznych, dramatycznie odstający od współczesnych wyzwań oraz istniejących w innych krajach rozwiązań. Problemem, który występował do tej pory nie był tylko brak umocowania silnego przywództwa w tym obszarze funkcjonowania państwa. Co równie istotne, dotychczasowi ministrowie koordynatorzy dysponowali bardzo ograniczonym aparatem administracyjnym, który miał wspierać ich w działalności nadzorczej. Na przestrzeni lat obsługą ministrów–koordynatorów zwyczajowo zajmował się kilku-, maksymalnie kilkunastoosobowy zespół urzędników, podległych szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w zdecydowanej większości wykonujących czynności administracyjno-biurowe. Nie odpowiada to istocie profesjonalnego nadzoru, który powinien stanowić przeciwwagę dla dobrze zorganizowanych służb specjalnych. Nadzór również wymaga stałych struktur, procedur oraz przejrzystych zasad jego przeprowadzania. Tylko w ten sposób można realnie zarządzać kompleksem służb specjalnych. W formie jednoosobowej, bez aparatu wykonawczego w postaci własnego urzędu – staje się to jedynie iluzją.

Samozadaniowanie się służb wywiadowczych

W 2014 r. Najwyższa Izba Kontroli podtrzymała swoją negatywną ocenę nadzoru służb specjalnych z 2005 r. Zdaniem NIK w wielu obszarach służby specjalne, pozbawione zewnętrznego cywilnego nadzoru, kontrolują same siebie. Nic nie wskazuje na to, żeby rozpoczęta przez NIK w 2022 r. trzecia kontrola tego obszaru zakończyła się innymi wnioskami. Zjawisko określane jako „samozadaniowanie się służb” jest obserwowane od wielu lat i w dużej mierze wynika z braku przeciwwagi w postaci cywilnego nadzoru rządzących. Taką przeciwwagę mógłby stanowić stały, cywilny i profesjonalny ośrodek zarządzania całym kompleksem wywiadowczym, który pełniłby również rolę centrum analitycznego rządu. W przeciwnym razie służby przechodzą do samodzielnego formułowania celów oraz zadań, bez uwzględnienia wiedzy o potrzebach i możliwościach innych komponentów aparatu bezpieczeństwa państwa. W konsekwencji rozwój poszczególnych służb następuje w sposób chaotyczny i niespójny, bez wspólnej, całościowej strategii, nierzadko w sprzecznych kierunkach. Nie trzeba dodawać, że brak jednolitego, silnego przywództwa stanowi czynnik znacząco negatywnie oddziałujący na poziom profesjonalizmu służb oraz całego aparatu bezpieczeństwa i powoduje marnotrawienie wysiłków podejmowanych przez służby specjalne.

Przedstawiciele służb specjalnych chętnie widzą się w roli nadzorców swojej pracy. Nie może to specjalnie dziwić: najlepiej znają swoje rzemiosło, więc zakładamy, że bardzo dobrze potrafią je ocenić. Wraz z taką logiką pojawia się niebezpieczeństwo monopolizowania sfery cywilnego nadzoru przez przedstawicieli służb specjalnych. Nie ma nic nadzwyczajnego w wykorzystywaniu wiedzy byłych funkcjonariuszy służb specjalnych w sprawowaniu nadzoru. Jednak w takiej sytuacji te osoby występują w innej roli, tj. nadzorców służb specjalnych, a nie ich przedstawicieli. Dodatkowo nadzór powinien być oparty na silnym cywilnym komponencie, który pozwoli wykroczyć poza perspektywę służb specjalnych i rozpatrywanie problematyki pozyskiwania informacji w szerszym kontekście polityki państwa i interesu ogółu społeczeństwa. Parafrazując francuskiego męża stanu Georges Clemenceau można stwierdzić, że wywiad jest sprawą zbyt poważną, żeby powierzać go tylko oficerom służb specjalnych.

Minione lata naznaczone były ciągłym regresem w zakresie nadzoru. Ostatnio, w uchwalonej 17 sierpnia 2023 r. tzw. ustawie antyszpiegowskiej, zrezygnowano bezwiednie z co najmniej dwóch uprawnień nadzorczych. Po nowelizacji przepisów premier nie określa już w drodze zarządzenia zakresu i trybu współdziałania oraz szczegółowego rozdziału kompetencji pomiędzy ABW, AW, SKW, SWW i CBA. W ten sposób usankcjonowano dotychczasową praktykę, tj. służby specjalne radzą sobie z tym zadaniem same. Podobnie wygląda sprawa w przypadku określenia warunków współdziałania szefów służb w zakresie zwalczania korupcji w instytucjach publicznych oraz działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa. W uzasadnieniu do projektu ustawy można przeczytać, że „w dotychczasowej praktyce działania służb specjalnych (co zostało potwierdzone opiniami uzyskanymi od ABW i CBA) potrzeba realizacji tych upoważnień nie znalazła potwierdzenia z uwagi na zadowalający stopień precyzji obowiązujących przepisów regulujących właściwość służb, wystarczający do osiągnięcia wymaganego stopnia współdziałania”. Znamienne, że o jakość nadzoru pytano podmioty, które mają jemu podlegać, tj. ABW i CBA. Co o współdziałaniu służb sądzi formalny nadzorca? Nie wiadomo.

Czy służby specjalne poza zdobywaniem informacji powinny także nadzorować i koordynować swoją pracę i rozliczać się z wykonywanych zadań? Nie powinny, ale mogą, co pokazuje praktyka ostatniego ćwierćwiecza. W ten sposób skazujemy się na iluzję „doskonałego” nadzoru. Pozostaje jedynie postawić pytanie, czy warto służbom specjalnym pozostawiać tak duży komfort do samodzielnej oceny swojej pracy? Z pewnością to nie od tych instytucji powinniśmy oczekiwać stworzenia systemu weryfikacji pracy wywiadowczej. Zgodnie z założeniami cywilnego nadzoru to władze cywilne mają decydować o strategicznych kwestiach związanych z organizacją i funkcjonowaniem służb specjalnych oraz rozliczać je z wykonywanych zadań. Umożliwia to wkomponowanie ich w konstytucyjne zasady ustrojowe, w tym w zorganizowany na ich podstawie system organów państwowych. Ostatecznie pozwala to poddać służby specjalne rzetelnej kontroli zewnętrznej zarówno instytucjonalnej, jak i obywatelskiej. Taka weryfikacja może się znacząco różnić od dokonywanej do tej pory samooceny służb specjalnych.

Dr Mateusz Kolaszyński - prawnik, politolog, adiunkt w Katedrze Bezpieczeństwa Narodowego Uniwersytetu Jagiellońskiego.  Jego zainteresowania naukowe koncentrują się wokół miejsca i roli służb specjalnych w państwach demokratycznych.

Płk (rez.) AW – historyk, dyplomata, długoletni oficer cywilnych służb specjalnych, b. Szef Agencji Wywiadu, b. Sekretarz Kolegium ds. Służb Specjalnych, niezależny ekspert w międzynarodowych projektach reformy służb specjalnych w Ukrainie i Mołdowie pod auspicjami UE i NATO.

W składzie Rady Ministrów znalazło się miejsce dla ministra koordynatora służb specjalnych Tomasza Siemoniaka, który nie będzie łączył tej funkcji z teką ministra właściwego ds. wewnętrznych. Daje to nowemu ministrowi możliwość poświęcenia pełnej uwagi pięciu instytucjom posiadającym status służb specjalnych: ABW, AW, CBA, SKW oraz SWW. Co je łączy? Z wyjątkiem CBA są odpowiedzialne za zbierania i analizowane informacji istotnych dla bezpieczeństwa narodowego. Do skutecznego koordynowania działalności wywiadowczej nie wystarczą jedynie zmiany personalne na kluczowych stanowiskach, ponieważ sfera ta od lat wymaga głębokiej reformy. W zakresie nadzoru nad służbami specjalnymi ciągle bazujemy na rozwiązaniach doraźnych zaproponowanych prawie 30 lat temu. Wskazana jest zmiana podejścia, wypracowanie odpowiedzialnej strategii i zbudowanie przemyślanego systemu nadzoru i kontroli nad służbami specjalnymi. W tym względzie należy zgodzić się z ministrem Siemoniakiem: to nie czas na rewolucję w służbach specjalnych. Zdecydowanie to nie czas na rewolucję, ponieważ do takiej trzeba się dopiero solidnie przygotować.

Pozostało 92% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Subskrybuj
Opinie Prawne
Ewa Łętowska: Złudzenie konstytucjonalisty
Opinie Prawne
Robert Gwiazdowski: Podsłuchy praworządne. Jak podsłuchuje PO, to już jest OK
Opinie Prawne
Antoni Bojańczyk: Dobra i zła polityczność sędziego
Opinie Prawne
Tomasz Pietryga: Likwidacja CBA nie może być kolejnym nieprzemyślanym eksperymentem
Opinie Prawne
Marek Isański: Organ praworządnego państwa czy(li) oszust?