Mariusz Muszyński: Czy Polska ma legalny rząd?

Dla „ministry” Barbary Nowackiej mam złą wiadomość. Odwołanie małopolskiej kurator Barbary Nowak jest nieważne. A sama „ministra” Nowacka nie jest urzędującym ministrem edukacji.

Publikacja: 20.12.2023 09:37

Mariusz Muszyński: Czy Polska ma legalny rząd?

Foto: Krystian Maj / KPRM

Powołanie rządu Donalda Tuska

W dniu 13 grudnia br. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, Andrzej Duda, powołał rząd kierowany przez Premiera Donalda Tuska. Do wykreowania rządu doszło w tzw. drugim kroku konstytucyjnym, a więc skład ustaliła większość sejmowa. Wśród przedstawionych Prezydentowi kandydatów na członków Rady Ministrów znalazło się 9 kobiet. Transmisja z uroczystości powołania rządu i przysięgi powoływanych ministrów jest upubliczniona w internecie. Po jej obejrzeniu mam jednak poważne wątpliwości, czy Rada Ministrów się ukonstytuowała. A jeżeli nawet to nastąpiło, to jaki jest jej skład?

Powołanie rządu to dla każdego państwa nie tylko kwestia egzystencjalna, ale i prawnie doniosła. Rząd powołuje głowa państwa, a procedura powołania określona jest zwykle w państwowej konstytucji. W Polsce powołanie rządu regulują art. 154 oraz art. 155 Konstytucji RP. Oba przepisy opisują tzw. 3 kroki kreacji. Pierwszy polega na powołaniu Prezesa Rady Ministrów i zaproponowanych przez niego ministrów oraz przyjęciu ich przysięgi przez Prezydenta. Jeżeli tak ukształtowany rząd nie uzyska wotum zaufania, to w tzw. drugim kroku Sejm sam wybiera Prezesa Rady Ministrów oraz członków rządu, a tak wybraną Radę Ministrów powołuje Prezydent. Jeśli drugi krok się nie powiedzie, to kompetencja kreacyjna znów przechodzi do Prezydenta. Brak ukonstytuowania rządu w tych trzech krokach skutkuje rozwiązaniem Sejmu i nowymi wyborami.

Czytaj więcej

Sejm za przywróceniem ładu prawnego i bezstronności w mediach publicznych

Niezależnie od sposobu kreacji, członkowie rządu (Prezes Rady Ministrów, wiceprezesi Rady Ministrów i ministrowie) składają – zgodnie z art. 151 Konstytucji - wobec Prezydenta Rzeczypospolitej przysięgę. Przepis ten określa także treść tej przysięgi. Brzmi ona: „Obejmując urząd Prezesa Rady Ministrów (wiceprezesa Rady Ministrów, ministra), uroczyście przysięgam, że dochowam wierności postanowieniom Konstytucji i innym prawom Rzeczypospolitej Polskiej, a dobro Ojczyzny oraz pomyślność obywateli będą dla mnie zawsze najwyższym nakazem.” Dalej przepis informuje, że przysięga ta może być złożona z dodaniem zdania „Tak mi dopomóż Bóg”.

Panie „Ministry”

Upubliczniona transmisja z procedury powołania rządu Donalda Tuska pokazała, że już od momentu swojego powołania rząd Donalda Tuska ma problem. Wśród wspomnianej dziewiątki kandydatek do pełnienia funkcji ministra, dwie panie, a mianowicie Katarzyna Kotula, przymierzona do fotela ministra ds. równości oraz Barbara Nowacka, która miała objąć urząd ministra edukacji, złożyły wobec Prezydenta przysięgę zaczynając od słów „Obejmując urząd ministry…”. Powtórzę – „urząd ministry”, z końcówką „y”, a nie urząd ministra. Z kolei Marzena Okła-Drewnowicz, wyczytana przez prowadzącego ceremonię jako powołana postanowieniem Prezydenta na stanowisko ministra ds. polityki senioralnej, złożyła ślubowanie wypowiadając funkcję poprawnie, ale wskazała, że obejmuje urząd ministra ds. polityki społecznej.

Owszem, dwie pierwsze panie dokonały świadomej zmiany słów przysięgi, a trzecia popełniła błąd prawdopodobnie niecelowo. Jednak niezależnie od sytuacji i intencji, skutek jest taki sam. Błędy w trakcie ministerialnej przysięgi nie są nieznaczącymi pomyłkami. Przysięga ministra składana wobec Prezydenta stanowi składnik obiektywnej procedury powołania. Jest obietnicą konkretnego postępowania osoby ją składającej, zwerbalizowaną słowami o normatywnie określonej treści. Tym samym stanowi osobiste zobowiązanie, przejaw gotowości do ponoszenia odpowiedzialności za wykonywanie swoich obowiązków.

Sam akt przysięgi odpowiada charakterystyce aktu performatywnego (sprawczego). Poprzez wypowiedzenie określonych słów (treści przysięgi) w określonych okolicznościach (wobec Prezydenta) następuje objęcie urzędu. Tym samym przysięga zamyka szeroko rozumiany proces powołania i pozwala ministrowi rozpocząć funkcjonowanie. Bez z złożonej przysięgi minister nie może działać w sposób prawnie skuteczny.

Waga ministerialnej przysięgi rośnie tym bardziej, że – w przeciwieństwie do ślubowania urzędniczego czy sędziowskiego – jest ona instytucją konstytucyjną. I to Konstytucja sztywno określa słowa, jakie minister powinien wypowiedzieć. Tak więc – zgodnie z art. 151 Konstytucji - osoba ją składająca obejmuje funkcję „ministra”. Nie może samodzielnie rekonstruować nazwy powierzonego jej urzędu. Wszelkie feminatywy i tzw. europejska nowomowa są dobre na wiece polityczne, ale nie mogą zmieniać konstytucyjnej procedury powoływania.

Nie jest też ważne, że w chwilę potem, osoba składająca przysięgę potwierdza jej złożenie podpisem na wydruku roty. I nie chodzi tu nawet o to, że to ustne ślubowanie wywiera skutek prawny. W tym konkretnym przypadku problem jest jeszcze większy, bo trzy wspomniane Panie potwierdziły podpisem przysięgę o innej treści niż ta, którą złożyły.

Nieznany Konstytucji

Barack Obama wybrany w 2009 r. do pełnienia urzędu Prezydenta Stanów Zjednoczonych złożył swoją przysięgę dwukrotnie. Powodem był błąd, jakiego dopuścił się w słowach roty. Prowadzący uroczystość Przewodniczący Sądu Najwyższego USA, John Roberts, pomylił tylko kolejność słów, a Obama powtarzając za nim, powtórzył ten błąd. Aby uniknąć ewentualnych kontrowersji co do faktu objęcia urzędu prezydenckiego, prawnicy Białego Domu uznali, że na wszelki wypadek lepiej będzie powtórzyć przysięgę, co nastąpiło kilka dni później. Do tej pory zostało otwarte pytanie, w którym momencie Barack Obama objął w rzeczywistości urząd? Przed realnymi problemami Prezydenta Obamę uratował tylko fakt, że kwestii tej nie podjęto na poziomie prawnym.

Dziś mamy w Polsce sytuację dużo gorszą. Dwie Panie składały przysięgę w celu objęcia funkcji nieznanych Konstytucji i prawu polskiemu, a trzecia przysięgę dotyczącą urzędu, który nawet nie został utworzony. Możemy się wprawdzie uśmiechać z poziomu tych pomyłek, ale z prawnego punktu widzenia to wcale nie są żarty. Składanie przysięgi jest czynnością konwencjonalną, z którą są związane określone skutki prawne.

Puenta powyższego jest prosta. Po pierwsze, wspomniane Panie, nie objęły urzędu. Wątpliwości w tym kontekście podniósł w wywiadzie prasowym były prezydent Bronisław Komorowski, za co chylę czoła. Jednak nikt tego wątku nie podjął, a jest o czym pisać. Przecież wszelkie akty wydane przez te Panie jako rzekomych ministrów są ab initio nieważne. To oznacza, że odwołanie kurator Barbary Nowak przez „ministrę” Nowacką nie doszło do skutku, bo podpisał je minister edukacji, który nie objął urzędu. Bezskuteczne są także powołania wiceministrów w tych resortach, bo kandydatów do pełnienia funkcji wiceministra, premier powołuje na wniosek ministra. To może mieć z kolei również dalsze konsekwencje decyzyjne i personalne. I to w bardzo szerokim zakresie.

Ale kontekst ministerialny to nie wszystko. Są jeszcze szersze skutki powstałej sytuacji. Otóż wszelkie akty rządu in gremio (jako Rady Ministrów) w tym składzie również nie mają mocy prawnej, bo są przyjęte przez rząd z osobami, które członkami Rady Ministrów nie są. Opozycja może już dziś zacząć się zastanawiać, które z działań rządowych i w jakim trybie może zacząć podważać. Także poprzez kierowanie wniosków do Trybunału Konstytucyjnego.

Sytuację może uratować tylko powtórzenie przysięgi przez te trzy osoby. Ale to stanowiłoby dla koalicji rządzącej olbrzymią kompromitację wizerunkową. Dlatego prawdopodobne jest, że temat zostanie przemilczany. Jednak w ten sposób nowa władza rozpocznie swe funkcjonowanie obarczona grzechem pierworodnym – konstytucyjnym błędem w procesie powołania rządu. Jak na praworządne państwo, to jednak grzech zbyt wielki.

Mariusz Muszyński, profesor na Wydziale Prawa i Administracji UKSW, sędzia Trybunału Konstytucyjnego

Opinie Prawne
Tomasz Pietryga: Rząd Tuska w sprawie KRS goni króliczka i nie chce go złapać
Materiał Promocyjny
Tajniki oszczędnościowych obligacji skarbowych. Możliwości na różne potrzeby
Opinie Prawne
Tomasz Pietryga: Czy tylko PO ucywilizuje lewicę? Aborcyjny happening Katarzyny Kotuli
Opinie Prawne
Marek Dobrowolski: Trybunał i ochrona życia. Kluczowy punkt odniesienia
Opinie Prawne
Łukasz Guza: Ministra, premier i kakofonia w sprawach pracy
Materiał Promocyjny
Naukowa Fundacja Polpharmy ogłasza start XXIII edycji Konkursu o Grant Fundacji
Opinie Prawne
Bychawska-Siniarska, Gliszczyńska-Grabias: Polska niechlubnym liderem SLAPP-ów