Dariusz Lasocki: Partyjne pieniądze rozlicz co do grosza

Jawność finansowania partii stanowi istotne narzędzie społecznej kontroli. Rzetelność i skrupulatność partii w rozliczeniach winna być dla nich znaczącym imperatywem.

Publikacja: 09.11.2022 07:40

Dariusz Lasocki: Partyjne pieniądze rozlicz co do grosza

Foto: Adobe Stock

Czy zasady finansowania partii politycznych przyjęte w latach 90. odpowiadają wyzwaniom XXI? Czy Sąd Najwyższy powinien zliberalizować swoją linię orzeczniczą? W jaki sposób zdecyduje w sprawach odrzuconych sprawozdań Trybunał Konstytucyjny? Dlaczego nawet najdrobniejsze kwoty nieprawidłowo rozliczone przez partię stanowią przesłankę dla odrzucenia sprawozdania o jej finansach?

Art. 24 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (ustawa) określa katalog źródeł pochodzenia majątku partii politycznych. Ustawa posługuje się definicją „majątku”, który w potocznym rozumieniu jest sumą pasywów i aktywów. Różni się zatem od cywilistycznego pojęcia „mienia” określanego jako własność i inne prawa majątkowe (art. 44 kodeksu cywilnego). Pomimo różnic i dyskusji w doktrynie uznać należy, że katalog źródeł pochodzenia majątku partii politycznej (art. 24 ustawy) jest katalogiem zamkniętym, ergo nie są to przykładowe źródła majątku, ale jednoznacznie określone. Konstrukcja odwrotna prowadziłaby do sytuacji niebezpiecznych z punktu widzenia procesu wyborczego, gdzie partie pozyskiwałyby środki ze źródeł przez ustawę nieznanych z powołaniem na brak zakazu ustawowego. Tak Sąd Najwyższy, jak i sama Państwowa Komisja Wyborcza od lat podkreślają, że inne niż wskazane w ustawie środki pieniężne i wartości niepieniężne nie mogą stanowić majątku partii.

Coroczne sprawozdanie

Na mocy art. 38 ustawy każda partia polityczna składa rok rocznie do Państwowej Komisji Wyborczej sprawozdanie o źródłach pozyskania środków finansowych, w tym o kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania. Wymóg ten jest określany jako kategoryczny i bezwzględny. Co istotne, do sprawozdania takiego partia polityczna dołącza m.in. wyciągi bankowe prowadzonych rachunków bankowych oraz historię każdego rachunku, jak również umowy kredytów bankowych. Brak złożenia sprawozdania w terminie (do 31 marca) powoduje odrzucenie tegoż. Powyższe rozwiązanie potwierdził Sąd Najwyższy w postanowieniu z 3 października 2002 r., gdzie wskazał, że przewidziany w art. 38 ustawy o partiach politycznych termin do składania sprawozdań o źródłach pozyskania środków finansowych nie później niż do 31 marca każdego roku ma charakter terminu ustawowego i jego naruszenie jest równoznaczne z naruszeniem przepisów ustawy, co skutkuje odrzuceniem sprawozdania (art. 38a, sygn. III SW 24/02). Co więcej, zgodnie z art. 38c ustawy w przypadku niezłożenia przez partię sprawozdania w terminie Państwowa Komisja Wyborcza występuje do sądu z wnioskiem o wykreślenie wpisu tej partii z ewidencji.

Czytaj więcej

Czy PKW może odrzucić sprawozdania partii przez małe błędy

Obywatelskie kredytowanie

Ryza papieru, zszywacz, klej, pendrive, paliwo, bilety – takie i inne przedmioty czy usługi opłacane z kieszeni obywatela / wyborcy / członka czy sympatyka partii politycznej (na rzecz partii), a w późniejszym czasie regulowane przez partię (zwracane do kieszeni wydatkującego) są najczęściej przyczyną kłopotów partii, a w konsekwencji skutkują odrzu- ceniem sprawozdania. Państwowa Komisja Wyborcza, jak i Sąd Najwyższy są tu pryncypialne – niedozwolone jest swoiste kredytowanie (partii) przez osoby fizyczne. Partia nie może zaciągać u takich osób swego rodzaju „kredytu” czy „pożyczki”, gdyż w żaden sposób nie mieści się to w normie art. 24 ust. 7 ustawy. Przepis ten wskazuje, iż partia polityczna może zaciągać kredyty bankowe na cele statutowe. Orzecznictwo Sądu Najwyższego jest w tym aspekcie niezmienne od lat. Na wstępie uzasadnie- nia prawnego orzeczenia z 25 września 2009 r. Sąd Najwyższy wskazał, iż regulacje ustawy mają na celu zapewnienie przejrzystości i jasności dokonywanych przez partię operacji finansowych. Ograniczone są wobec tego ze względu na interes społeczny źródła przysporzeń, jakie mogą wpływać do majątku partii politycznych. Zdaniem sądu wypełnianie zobowiązań finansowych (partii) przez osoby inne niż partia postawiło partię w sytuacji podmiotu bezpodstawnie wzbogaconego względem tych osób (sygn. III SW 47/09). Szerzej i ciekawiej wywodził Sąd Najwyższy w sprawie z roku 2010, gdzie oparłszy się na postanowieniu z 2009 roku, pogłębił uzasadnienie prawne. Sąd stwierdził, że sytuacja, w której partia korzysta ze środków pieniężnych osoby regulującej jej zobowiązania, jest sprzeczna z zakazem kredytowania partii innym niż na podstawie kredytu bankowego uzyskanego na cele statutowe. Odwołał się również do art. 11 konstytucji, który wskazuje, że finansowanie partii politycznych jest jawne. Jeżeli zaś jawne, to – w powiązaniu z normami ustawy – partie polityczne mają bezwzględny obowiązek regulowania zobowiązań z ich majątku (sygn. III SW 390/10). Podobnie orzekał Sąd Najwyższy w wyrokach o sygn.: III SW 2/11, III 3/11 i III SW 1/15.

Przejrzystość i jasność

Partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej (art. 1 ustawy). Analizując zagadnienie finansowania partii politycznych, nie można pominąć podstawowych norm i zasad, jakimi winny kierować się partie polityczne. Jawność finansów to pryncypium demokratycznego systemu partyjnego. Kolejną zasadą jest rozliczalność finansowa, która wyraża się nie tylko w nadzorze stałego najwyższego organu wyborczego, ale również w działaniach podmiotów przybranych do analizy sprawozdań (biegły rewident). Z racji, że partie dążą do sprawowania władzy, a nie są osobami fizycznymi czy prawnymi, trudno wobec nich stosować rozwiązania czy instytucje rozpowszechnione między takimi podmiotami. Jasny dowód dał temu Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 17 września 2004 r., wskazując, że błędnym założeniem jest, jakoby partia polityczna występowała w obrocie cywilnoprawnym „tak jak inne podmioty” (sygn. III SW 38/04). Wrócić należy więc do instytucji kredytu czy pożyczki, które realizując się w stosunkach gospodarczych, podlegają dużym ograniczeniom wobec partii politycznych. Nie są więc możliwe pożyczki sympatyków dla partii czy inne formy wsparcia nieznane ustawie. Domniemywanie takich form jest niezgodne z ustawą.

Jak podkreślał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, zasada jawności finansowania partii politycznych stanowi istotne narzędzie społecznej kontroli ich funkcjonowania. Finansowanie partii politycznych ze środków publicznych znajduje uzasadnienie w ważnych racjach, jak choćby wyrównywaniu szans poszczególnych ugrupowań w systemie partyjnym czy ochrony partii przed grupami nacisku i niebezpieczeństwem korupcją (uzasadnienie do postanowienia Sądu Najwyższego z 6 grudnia 2018 r., wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym P 2/19]). Tym bardziej rzetelność i skrupulatność partii w rozliczaniu środków publicznych winna być dla nich znaczącym imperatywem.

Dura lex sed lex

Przytoczony wcześniej art. 38a ust. 1 ustawy podaje, że Państwowa Komisja Wyborcza w terminie sześciu miesięcy od dnia złożenia sprawozdania:

1) przyjmuje sprawozdanie bez zastrzeżeń;

2) przyjmuje sprawozdanie ze wskazaniem uchybień;

3) odrzuca sprawozdanie.

W analizowanym przypadku, swoistego „kredytowania” partii przez osobę fizyczną, mamy do czynienia z naruszeniem ust. 2 pkt 4 tegoż artykułu, tj. z przyjmowaniem lub pozyskiwaniem środków finansowych z innych źródeł niedozwolonych. Przepisy ustawy nie dają organowi możliwości innej decyzji niż odrzucenie sprawozdania. Jasna i stabilna jest przytoczona powyżej linia orzecznicza Sądu Najwyższego, który jednakże nie pozostaje bez wątpliwości wobec norm ustawy zobowiązujących najwyższy organ wyborczy do odrzucenia sprawozdania niezależnie od okoliczności, przyczyn i skali naruszeń (dokumenty w sprawie przed Trybunałem Konstytucyjnym, sygn. P 2/19).

W Trybunale Konstytucyjnym oczekują więc na odpowiedź pytania prawne Sądu Najwyższego w zakresie zgodności z konstytucją przepisów ustawy dotyczących odrzucania sprawozdań partii politycznych. Odpowiedzi na nie, w tym także analiza ewentualnego naruszenia zasady proporcjonalności, na długie lata ugruntują praktykę w zakresie transparentności finansowania partii politycznych w Polsce.

Tekst wyraża wyłącznie prywatne opinie autora.

Autor jest radcą prawnym. Od 2020 roku jest członkiem Państwowej Komisji Wyborczej.

Czy zasady finansowania partii politycznych przyjęte w latach 90. odpowiadają wyzwaniom XXI? Czy Sąd Najwyższy powinien zliberalizować swoją linię orzeczniczą? W jaki sposób zdecyduje w sprawach odrzuconych sprawozdań Trybunał Konstytucyjny? Dlaczego nawet najdrobniejsze kwoty nieprawidłowo rozliczone przez partię stanowią przesłankę dla odrzucenia sprawozdania o jej finansach?

Art. 24 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (ustawa) określa katalog źródeł pochodzenia majątku partii politycznych. Ustawa posługuje się definicją „majątku”, który w potocznym rozumieniu jest sumą pasywów i aktywów. Różni się zatem od cywilistycznego pojęcia „mienia” określanego jako własność i inne prawa majątkowe (art. 44 kodeksu cywilnego). Pomimo różnic i dyskusji w doktrynie uznać należy, że katalog źródeł pochodzenia majątku partii politycznej (art. 24 ustawy) jest katalogiem zamkniętym, ergo nie są to przykładowe źródła majątku, ale jednoznacznie określone. Konstrukcja odwrotna prowadziłaby do sytuacji niebezpiecznych z punktu widzenia procesu wyborczego, gdzie partie pozyskiwałyby środki ze źródeł przez ustawę nieznanych z powołaniem na brak zakazu ustawowego. Tak Sąd Najwyższy, jak i sama Państwowa Komisja Wyborcza od lat podkreślają, że inne niż wskazane w ustawie środki pieniężne i wartości niepieniężne nie mogą stanowić majątku partii.

Pozostało 84% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Subskrybuj
Opinie Prawne
Paruch, Włodarczyk: Jak zmieniać minimalne wynagrodzenie?
Opinie Prawne
Robert Gwiazdowski: Jak minister finansów Andrzej Domański stymuluje rynki finansowe
Opinie Prawne
Marek Kobylański: Na czym polegała samowola polityka Suwerennej Polski w Funduszu Sprawiedliwości
Opinie Prawne
Mikołaj Domagała: Ekologiczny, czyli jaki?
Materiał Promocyjny
Jaki jest proces tworzenia banku cyfrowego i jakie czynniki są kluczowe dla jego sukcesu?
Opinie Prawne
Bogusław Chrabota: Dla dobra polskiej kultury prawo autorskie trzeba dostosować do czasów internetu
Opinie Prawne
Albert Stawiszyński: Nowy szef PISF będzie miał co sprzątać