Mariusz Muszyński: Zgubiona suwerenność

Klasycznie rozumiana suwerenność, jaka była fundamentem relacji międzynarodowych jeszcze w XX w., wymaga istnienia po stronie państwa dwóch przesłanek: wolności określania zakresu swoich kompetencji oraz utrzymania supremacji władzy. W tym ostatnim przypadku chodzi o samowładztwo, całowładztwo i jednolitość władzy na terytorium państwowym. I o ile w klasycznych relacjach międzypaństwowych niektóre braki w tym obszarze da się uzasadnić, to w przypadku integracji europejskiej pojawia się problem - wszystkie przesłanki suwerenności są niedotrzymane.

Przede wszystkim dzisiejsza władza państwa członkowskiego UE na pewno nie jest samowładna i całowładna. Pozornie ostateczna decyzja państwa podlega w wielu obszarach zmianie przez elementy zewnętrzne. Należą do nich: większościowa procedura decyzyjna w organach UE; otwarty de facto porządek prawny w państwie; tworzenie prawa przez władzę pozapaństwową wraz z zewnętrznymi grupami interesów; brak jednolitości władzy; brak supremacji władzy państwowej; czy wreszcie kontrolowanie władztwa przez Trybunał Sprawiedliwości UE.

Pierwsza z przesłanek wiąże się z kierunkiem ewolucji całego unijnego procesu decyzyjnego. Jeszcze niedawno dominowała tu jednomyślność. Po zmianach w traktacie z Lizbony podstawą jest system większościowy. W efekcie, akt prawny obowiązujący w państwie członkowskim może zostać przyjęty także wbrew jego woli, a więc sprzecznie z jego racją stanu i interesami, tym samym w zderzeniu z jego (tak rozumianą) suwerennością.

Z kolei faktycznie otwarty porządek prawny w państwie podważa samowładność władztwa. Obok krajowych źródeł prawa (stanowiących konstytucyjny katalog zamknięty), na państwowym terytorium funkcjonują źródła obce, często nie znajdujące jednoznacznego potwierdzenia w konstytucji państwowej (np. w Konstytucji RP). Na dodatek mają pierwszeństwo stosowania przed krajowymi źródłami, co stawia je w pozycji „nadrzędnych". Do tego powstają przy udziale nie tylko innych państw, ale i rozmaitych pozapaństwowych grup interesów.

Czytaj więcej

Opinie Prawne

Mariusz Muszyński: Konstytucyjne granice integracji

Normy prawne stworzone przez TSUE w drodze arbitralnej wykładni przepisu w wyroku prejudycjalnym,...

Także jednolitość władzy państwowej rozumianej w sposób monokratyczny w UE nie istnieje. W szczególności widać to w procesie prawotwórczym w polityce gospodarczej i walutowej. Chodzi tu o szereg różnych form współdziałania organów, w tym przede wszystkim organów złożonych z funkcjonariuszy międzynarodowych reprezentujących interesy UE. Ten problem wyraźnie uzewnętrznia przyznanie Komisji Europejskiej prawa inicjatywy prawodawczej w UE. Zgodnie z art. 17 ust. 2 TUE, z zastrzeżeniem wyjątków, wyłącznie Komisja przygotowuje projekty aktów ustawodawczych. Bez woli Komisji, unijna władza prawodawcza nie jest możliwa do wykonywania. A przypomnę, że jej częścią są suwerenne państwa (przedstawiciele w Radzie i obywatele w Parlamencie Europejskim).

Jeśli chodzi o supremację władzy państwowej, to w niektórych obszarach sprawowania władztwa po prostu jej nie ma. Zamiast niej funkcjonuje władza integracyjna. Władztwo państwowe wycofało się zgodnie z koncepcją przekazania kompetencji (podział uprawnień). Co więcej, wypchnięcie władzy państwowej ma miejsce nie tylko w zakresie uprawnień wyłącznych UE, ale i – relatywnie - w zakresie kompetencji dzielonych. W tym drugim przypadku formalnie oba podmioty mogą stanowić prawo, ale rola państw jest wtórna. Wykonują uprawnienia prawotwórcze tylko w takim zakresie, w jakim Unia z nich nie skorzystała. Tym bardziej, że zasada proporcjonalności jest tu fikcją. Rządzi polityka.

Taka jest rzeczywistość. Suwerenność państw członkowskich zanika po cichu. A w tej kwestii Narody Europy są okłamywane. Zwolennicy procesu integracji poszukują różnych argumentów, których celem jest maskowanie zjawiska lub wyszydzanie prawdziwych informacji. Używają np. argumentu kategoryzacji zadań państwa na obszary mniej i bardziej istotne. Powołują się przy tym na prawo weta, czy tzw. mechanizm hamulcowy. Sugerują, że te instytucje chronią jądro suwerenności i państwowość, pozostawiając do decyzji władzy ponadnarodowej pozostałe sprawy. Przywołują także koncepcje celów. Dla nich zarzut godzenia ingerencji w monopol państwowej władzy najwyższej musi ustąpić miejsca priorytetowi zadań do osiągnięcia. Podkreślają, że niektóre wyzwania jakie stoją przed państwem (dobrobyt ekonomiczny, bezpieczeństwo) nie dadzą się już realizować wyłącznie siłami państwa. Do tego przypominają, że dopuszczenie obcej władzy na terytorium takiego państwa opiera się o jego suwerenną decyzję (powierzenie kompetencji), która wspiera formalne zachowanie możliwości wycofania się przez państwo z procesu integracji, lub dopuszczalność tzw. integracji kilku prędkości. A obie mają w ten sposób pokazywać, gdzie naprawdę leży ostateczna władza najwyższa. Poglądy te wspierają o wypracowane koncepcje rozdzielające formalną suwerenność od jej wykonywania, czy teorię łączenia suwerenności. Wreszcie próbują czasem wzruszać samo kryterium suwerenności jako kryterium państwowości.

Argumenty te, nawet jeśli formalnie prawdziwe, są jednak słabiutkie. Przyjrzyjmy się najnowszemu, czyli prawu do wystąpienia z UE. W konstrukcji integracyjnej oparcie suwerenności o możliwość wycofania się z tego procesu to wątpliwe tłumaczenie, bo przecież do czasu traktatu z Lizbony, też ta możliwość istniała, choć nie miała wyraźnego traktatowego umocowania. Przy odrobinie politycznej woli była możliwa na podstawie ogólnych norm prawa międzynarodowego, choć trzeba zastrzec, że doktryna tego okresu podkreślała brak możliwości wystąpienia ze Wspólnoty Europejskiej. Jeśli już dopuszczała to jedynie wypowiedzenie Traktatu o UE.

Od reformy traktatów w Lizbonie sytuacja od strony formalnoprawnej jest prostsza, choć od strony politycznej wręcz trudniejsza. Zapisy przewidują jednoznacznie możliwość wystąpienia z UE (art. 50 TUE). Przewidziana w nich procedura ma trzy etapy: po pierwsze, decyzje państwa, przyjętą zgodnie z jego procedurą konstytucyjną; po drugie, notyfikację, w której państwo członkowskie informuje Radę Europejską o zamiarze wystąpienia; po trzecie, zawarcie umowy regulującej warunki wystąpienia, a więc określające ewentualne okresy przejściowe, czy zasady rozluźniania więzi gospodarczych lub politycznych, wreszcie zasady współpracy po wystąpieniu. Zawieranie umowy odbywa się zgodnie z prawem traktatów. Momentem wystąpienia jest dzień wejścia w życie tej umowy.

Co jednak będzie, jeśli w oparciu o swobodę zawierania umów, jakieś państwo członkowskie nie zechce jej zawrzeć, uznając, że jego interesy zostaną w ten sposób naruszone? Trybunał Konstytucyjny RFN w orzeczeniu w sprawie traktatu lizbońskiego podkreślił, że suwerenność jest zachowana, kiedy prawo do wystąpienia UE ma źródło w decyzji zainteresowanego państwa. Nie może więc zależeć od zgody unijnych organów, ani zgody innych państw. Z tej perspektywy dość kuriozalne wydaje się unijne oczekiwanie, że nawet w negocjacjach dotyczących wystąpienia zainteresowane państwo powinno działać zgodnie z unijną zasadą lojalności. Ma więc dbać do końca o interesy UE, a nie własne? Zresztą jaka jest rzeczywistość, widzieliśmy przy negocjowaniu umowy regulującej warunki wyjścia Wielkiej Brytanii z UE.

Oczywiście sam traktat przewiduje „wyjście awaryjne". W przypadku braku uzgodnień, wystąpienie ma miejsce po upływie dwuletniego terminu liczonego od dnia notyfikacji zamiaru wystąpienia z UE. To jednak faktyczne jednostronne zerwanie umowy, które nie rozwiąże żadnego problemu. Będzie oznaczało brak konsensusu, a więc naruszenie interesów jednej ze stron (a może i obu). Pojawi się problem sporu i ewentualnych środków odwetowych. Wygeneruje więc konflikt.

Także obrona rzekomego istnienia suwerenności państwa członkowskiego w ramach UE przy użyciu kryterium przekazania i wycofania kompetencji nie jest trafna. UE przekształca się w federację, a ta opierając się kompetencjach powierzonych co do zasady uzyskuje kryterium podmiotowości (suwerenność) kosztem państw wchodzących w jej skład. Tylko czasami konstytucja federacji pozostawia ślady podmiotowości krają związkowym.

Supremację państwowej władzy najwyższej osłabia też konstrukcja uchylonej sfery kompetencyjnej UE. Ma to miejsce przynajmniej w płaszczyźnie politycznej. Przedlizboński art. 6 ust. 4 TUE mówił o zapewnianiu przez Unię środków niezbędnych do osiągnięcia jej celów. Część doktryny czytała go jako wyraz prawa UE do tworzenia kompetencji w ramach określonych traktatem celów, w sposób niekontrolowany przez państwa. Został on w wprawdzie w reformie lizbońskiej usunięty z traktatu. W jego miejsce wprowadzono art. 3 ust. 6 TUE, w którym dążenie do celu odbywa się przy pomocy „właściwych środków" i odpowiednio do zakresu jej kompetencji. Jednak rozszerzony został sam ich zakres, jak i w wielu miejscach stworzono formuły przedefiniowania fundamentów integracji przez same organy UE (tzw. klauzule kładki).

Intensywność tych ostatnich ma kilka wymiarów. Po pierwsze, pozwala ominąć międzypaństwową procedurę zmiany traktatów. Jest to przypisane do kompetencji Rady Europejskiej, choć w zakresie ograniczonym tylko do części III TFUE dotyczącej wewnętrznych polityk i działań UE (art. 48 ust. 6 TUE). Drugi przypadek to możliwość zamiany specjalnej procedury prawodawczej na zwykłą procedurę prawodawczą (art. 48 ust. 7), czyli zamiany sposobu podejmowania decyzji w procesie decyzyjnym Rady (tj. odejście od resztek jednomyślności na rzecz większości kwalifikowanej). Wprawdzie stworzono tu zawór bezpieczeństwa w postaci weryfikacji tego przez parlamenty narodowe, ale presja jaką wywierano by na te, które chciałby taką zmianę blokować, sprowadza to rozwiązanie do poziomu pozoru.

Wreszcie w traktacie znajduje się cały szereg tzw. szczegółowych klauzul kładki. Są to normy już upoważniające do zmiany sposobu podejmowania decyzji w jednostkowych przypadkach w różnych obszarach materialnych traktatów. Znajdują się one m.in. w: art. 31 ust. 3 TUE (WPZiB), art. 81 ust. 3 TFUE (prawo rodzinne ze skutkiem transgranicznym), art. 86 ust. 4 TFUE (Prokuratura Europejska), art. 153 ust. 2 TFUE (polityka społeczna), art. 192 ust. 2 akapit 2 TFUE (ochrona środowiska), art. 312 ust. 2 TFUE (wieloletnia perspektywa finansowa), art. 333 ust. 1 oraz ust. 2 TFUE (wzmocniona współpraca).

W ten sposób tzw. klauzule kładki rzekomo upraszczają proces decyzyjny, ale w tle wpływają na osłabienie wpływów państw na kierunek rozwoju procesu integracji, jak i na pogłębianie deficytu ich uprawnień w procedurach stanowienia prawa.