Mariański, Kwiatkowski: Centralizacja państwa a samorządność terytorialna

W „Rzeczpospolitej" z 4 listopada br. pisaliśmy już o Polskim Ładzie, o tym, jak można zwiększyć niesprawiedliwy rozkład ciężarów podatkowych, a także o chaosie spowodowanym poziomem legislacyjnym urągającym wszelkim standardom. Jednak konsekwencje zmian podatkowych są idą dużo dalej i dotyczą wszystkich obywateli, zmiany te skutkować bowiem będą pozbawieniem samorządu terytorialnego rzeczywistej autonomii w zakresie finansowania potrzeb lokalnych. Jest to zatem kolejny krok w centralizacji zadań publicznoprawnych, a tym samym w pozbawianiu nas, członków społeczności lokalnych, wpływu na kierunki rozwoju naszego najbliższego otoczenia.

Dochody własne – podstawa samodzielności

Dochody jednostek samorządu terytorialnego można co do zasady podzielić na dochody własne, subwencje ogólne, dotacje celowe z budżetu państwa, niepodlegające zwrotowi środki pochodzące ze źródeł zagranicznych oraz dochody zwrotne. Dla autonomii działania jednostek samorządu terytorialnego największe znaczenie mają dochody własne oraz subwencje ogólne. Zacznijmy od tych ostatnich, a są to bezzwrotne świadczenia z budżetu państwa, które są przyznawane na podstawie zobiektywizowanych kryteriów, a jednocześnie nie muszą być wydatkowane na ściśle określony cel. Przeciwieństwie do dotacji celowych, które są przyznawane, a tym samym muszą być wydatkowane na ściśle określony cel.

Czytaj więcej

Prawo

Jak "Polski Ład" wpłynie na zarobki - poradnik

Podpowiadamy, jak Polski Ład wpłynie na zarobki, kto rzeczywiście może żądać dodatkowych pieniędz...

Wśród dochodów własnych najważniejsze znaczenie mają podatki i opłaty lokalne oraz udziały w podatkach państwowych. W pierwszej grupie od wielu lat brak jest zasadniczych zmian, a tym samym dochody gmin pozostają w tym zakresie stabilne (w niektórych gminach znacząco wzrosły).

Udział w podatkach państwowych pozostaje od lat niezmienny: w PIT wynosi 51,19 proc. (gminy 39,34 proc., powiat 10,25, samorząd województwa 1,6 proc.), a w CIT 22,86 proc. (gminy 6,71 proc., powiat 1,4 proc., samorząd województwa 14,75 proc.). Dodatkowo dochodem gmin są wpływy z podatków pobieranych przez państwową administrację podatkową, czyli z podatku od czynności cywilnoprawnych, od spadków i darowizn oraz z podatku dochodowego opłacanego w formie karty podatkowej.

Od wielu lat następuje spadek dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego kosztem dotacji celowych i innych dochodów o charakterze bezzwrotnym, które zmniejszają samodzielność finansową tych jednostek. Poprzez wyłączenia i ulgi już wiele lat temu straciły znaczenie dochodowe wpływy z podatku od czynności cywilnoprawnych, a zwłaszcza od spadków i darowizn. Właściwie co roku wprowadzane są nowe ulgi i zwolnienia podatkowe w podatkach dochodowych, ale w ostatnich latach mamy już do czynienia z całym spektrum zwolnień obejmujących całe grupy społeczne (np. dochody osób do 26. roku życia). Nie rekompensuje spadku wpływów tzw. danina solidarnościowa, która m.in. po to została wprowadzona, aby nie była dochodem JST. Dodatkowo rozszerzono zakres podmiotowy, a także wysokość obrotów (do równowartości 2 mln euro) uprawniających do wyboru zryczałtowanego podatku od przychodów zewidencjowanych. Tym samym już w 2021 r. miało miejsce częstsze wybieranie tej formy opodatkowania, a tym samym spadek dochodów JST.

Ustawa podatkowa w ramach Polskiego Ładu drastycznie redukuje dochody jednostek samorządu terytorialnego z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, który przecież w  51,19 proc. stanowi dochód JST. Innymi słowy to, co ustawodawca hojnie rozdaje podatnikom, w większości daje z dochodów JST. Po pierwsze, podniesienie kwoty wolnej od podatku do 30 tys. zł oraz progu podatkowego do 120 tys. zł spowoduje olbrzymi uszczerbek we wpływach. Budżet państwa sfinansuje swój 48,81-proc. ubytek wprowadzeniem nieodliczanego od podatku dochodowego quasi-podatku zwanego składką na ubezpieczenie zdrowotne. Po drugie, ustawa wprowadza wiele nowych zwolnień podatkowych, np. dla rodzin wielodzietnych (czworo dzieci) czy aktywnych osób w wieku emerytalnym. Nie kwestionujemy przy tym możliwego efektu stymulującego zwolnień, ale mają one znaczenie dla wpływów podatkowych JST. Po trzecie, uchwalone zmiany zachęcają do wyboru zryczałtowanego podatku przychodowego (o czym poniżej), a jednostki samorządu terytorialnego nie mają wpływów z tego podatku. Wielu przedstawicieli wolnych zawodów wybierze ten rodzaj opodatkowania wobec obniżenia jego stawek (12 proc. dla informatyków oraz 14 proc. dla zawodów medycznych oraz inżynierów, architektów itp.) oraz stosunkowo niskiej zryczałtowanej składki zdrowotnej. Po czwarte, de facto likwiduje się opodatkowanie w formie karty podatkowej, który to podatek jest dochodem gminy.

Po piąte, spadku wpływów z podatku PIT nie zrekompensują wpływy z CIT. Tutaj poszczególne jednostki mają różne udziały w PIT i CIT, które się tym samym nie równoważą, ale najwięcej hipotetycznie mogą zyskać samorządu wojewódzkie. Przy czym wielu podatników skorzysta z obniżonej stawki 9 proc. dla małych podatników, a może nawet i z nowej wersji estońskiego CIT, który odracza opodatkowanie do czasu wypłaty dywidendy, czyli do nieokreślonego momentu.

Wprowadzone zmiany spowodują drastyczny spadek dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego. Nie zastąpią tych dochodów dotacje celowe, zwłaszcza przydzielane arbitralnie przez władzę centralną (np. w ramach Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych). Czeka nas zatem kryzys finansów samorządu terytorialnego. W pierwszej kolejności jednostki będą ciąć wydatki inwestycyjne, o ile będzie to możliwe w kontekście wieloletnich projektów. Mieszkańcy nie powinni się zatem dziwić, gdy w kolejnych latach będą powstawać autostrady, ale w ich gminie zabraknie chodnika lub szkoły.

Polski (nie)Ład

Należy podkreślić, że skutki ostatecznego kształtu regulacji nie tylko skutkują zwiększeniem niesprawiedliwości podatkowej, niepewnością nowych regulacji i chaosem informacyjnym, ale też „wpychają" podatników w nietypowe formy zatrudnienia oraz inne formy prowadzenia działalności gospodarczej.

Podstawowym założeniem Polskiego Ładu było zmniejszenie tzw. klina podatkowego. Dochody z pracy są bowiem obciążane wyższymi daninami (bardziej oskładkowane) niż dochody z innych źródeł. To wysokie obciążenie dochodów z pracy skutkuje poszukiwaniem innych form, zwłaszcza w ramach tzw. samozatrudnienia (podatek liniowy wg. stawki 19 proc.). Dlatego na kontraktach pracują setki tysięcy inżynierów, informatyków, lekarzy i przedstawicieli innych wolnych zawodów.

Polski Ład miał te różnice zmniejszyć poprzez zwiększenie obciążeń daninami publicznoprawnymi innych dochodów niż te z pracy. Jednak w pierwszej kolejności zaproponowano zniesienie odliczania składki zdrowotnej od podatku dochodowego, a tym samym wzrost obciążeń dla dochodów z pracy (działalności wykonywanej osobiście) o  7,75 proc. (tyle można było odliczać). Skutkowałoby to radykalnym wzrostem obciążenia dla dochodów z pracy powyżej wynagrodzenia brutto około 5 tys. zł/mies. Z tych powodów pojawiła się skomplikowana ulga dla klasy średniej, dzięki której dochody z pracy do około 11 tys. zł./mies. nie będą obciążone wyższymi daninami. Tym samym osoby o dochodach poniżej 5 tys. zł zyskują miesięcznie średnio kilkadziesiąt złotych, a dla dochodów do 11 tys. zł nie ma znaczących różnic. Jednak osoby uzyskujące dochody z umowy o pracę powyżej tej kwoty drastycznie tracą na nowych rozwiązaniach.

Z kolei osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą miały być obciążone 9-proc. składką zdrowotną liczoną od całego dochodu zamiast obecnej zryczałtowanej składki. W trakcie prac obniżono składkę dla przedsiębiorców do 4,99 proc., a dla osób prowadzących działalność, które rozliczają się według skali podatkowej, wprowadzono ulgę dla klasy średniej. Dodatkowo obniżono stawki ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych dla trzech grup zawodowych: informatyków (12 proc.), inżynierów oraz przedstawicieli zawodów medycznych (14 proc.). Jednocześnie zryczałtowano stawki składki zdrowotnej dla osób rozliczających się ryczałtem (w zależności od wysokości przychodu wyniesie ona około 300, 500, 900 zł/mies.).

Dokonane zmiany spowodują, że nastąpi skokowy wzrost obciążenia dochodów z pracy (działalności wykonywanej osobiście), a najbardziej optymalną formą samozatrudnienia będzie działalność opodatkowana ryczałtem.

Należy także zwrócić uwagę, że Polski Ład likwiduje zryczałtowane opodatkowanie tzw. kartą podatkową. Od 2022  r. nie będzie można uzyskać nowych decyzji co do tej formy opodatkowania, a dla poszczególnych grup wprowadza się kolejne ograniczenia (np. dla zawodów medycznych).

Wybór formy opodatkowania

Podmioty prowadzące działalność w szerszym zakresie niż tzw. samozatrudnienie już podejmują działania zmierzające do doboru odpowiedniej formy prawnej. Przykładowo efektywne opodatkowanie w spółkach komandytowych wyniesie 19 proc. Inne podmioty rozważają założenie spółek kapitałowych korzystających z 9-proc. CIT dla małych podatników, wybór estońskiego CIT bądź skorzystanie z ulg prorozwojowych. Przy odpowiedniej formie prowadzonej działalności podatki będą niższe, zwłaszcza że będą obciążać tylko wypłacone zyski. Dotychczas obowiązujący podatek liniowy był także korzystny dla budżetu państwa, 19 proc. PIT przedsiębiorcy płacili bowiem bez względu na przeznaczenie zysku, w tym także od dochodu zatrzymanego na inwestycje.

Długookresowym skutkiem będzie przede wszystkim znaczący spadek wpływów z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, a także drastyczny spadek wpływów z daniny solidarnościowej. Tego spadku nie zrównoważą wpływy z CIT, wobec licznych preferencji i ulg, a zwłaszcza braku opodatkowania w systemie estońskim. Dodatkowo warto zauważyć, że rosnące od kilku lat wpływy z tytułu podatku zryczałtowanego od przychodów ewidencjonowanych ulegną znaczącemu zwiększeniu, co polepszy wyłącznie sytuację budżetu państwa.

Rzeczywista autonomia i dochody własne

Powinniśmy zatem rozpocząć debatę publiczną nad przywróceniem autonomii samorządu terytorialnego i odwróceniem postępującej centralizacji państwa. Kluczowe znaczenie mają finanse jednostek samorządu terytorialnego. W tym celu konieczna jest, na podstawie dokładnych analiz ekonomicznych, zmiana struktury dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego poprzez:

- zastąpienie udziału w podatkach dochodowych dodatkami samorządowymi do państwowych podatków; dla podatników wysokość podatku będzie taka sama, ale zwolnienia i ulgi nie będą dotyczyły automatycznie części samorządowej, co zapobiegnie populizmowi w podatkach dochodowych, czyli festiwalowi przyznawania preferencji podatkowych głównie nie z własnej kieszeni;

- wprowadzenie udziału w zryczałtowanym podatku przychodowym na tym samym poziomie co dotychczasowe udziały w PIT;

- wprowadzenie udziału w podatku od towarów i usług, z elementem wyrównującym dochody jednostek; uniezależni to częściowo finanse samorządów od cyklów koniunkturalnych;

- wprowadzenie mechanizmu obligatoryjnego rekompensowania z budżetu państwa utraty dochodów przez JST;