Lepsze planowanie działalności legislacyjnej rządu

Cykliczność przygotowywania planów pracy legislacyjnej wydaje się głównym źródłem kłopotów z ich wykonalnością – uważa prezes Rządowego Centrum Legislacji, sekretarz Rady Ministrów

Publikacja: 15.04.2011 04:15

Lepsze planowanie działalności legislacyjnej rządu

Foto: Fotorzepa, Darek Golik DG Darek Golik

Red

W  Sejmie rozpoczęły się prace nad rządowym projektem nowelizacji ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (druk nr 3883), która w dość istotny sposób ma zmienić model planowania rządowej działalności legislacyjnej.

Obecnie Rada Ministrów przygotowuje program prac legislacyjnych projektów: ustaw, założeń do ustaw i rozporządzeń (RM, prezesa RM oraz ministrów). Plan projektów ustaw powinien być sporządzany co najmniej raz na sześć miesięcy. W odniesieniu do pozostałych typów aktów ustawa wprost nie nakazuje określonej częstotliwości ich przygotowywania, lecz w praktyce są to plany półroczne, choć zdarzało się, że powstawały częściej.

Źródło kłopotów

Narzucona przez ustawę cykliczność przygotowywania planów pracy wydaje się głównym źródłem kłopotów z ich wykonalnością.

Procedura przygotowywania projektu aktu prawnego zakłada, że najpierw poddawany jest tzw. uzgodnieniom międzyresortowym oraz konsultacjom społecznym, następnie rozpatruje go Komitet RM (a w uzasadnionych wypadkach także Komitet do spraw Europejskich, Komitet do spraw Informatyzacji i Łączności, czasami Rada Legislacyjna przy prezesie RM). Następnie projekt jest weryfikowany pod względem prawnym i redakcyjnym przez komisję prawniczą w Rządowym Centrum Legislacji. Niektóre z tych etapów uwarunkowane są dodatkowymi terminami, np. na konsultacje ze związkami zawodowymi co do zasady minimum 30 dni, na uzgodnienie międzyresortowe projektu ustawy od 14 do 30 dni. Dopiero po tych wszystkich przygotowaniach projekt trafia do RM, która decyduje o jego losie.

Łatwo wykazać, że poza nielicznymi wyjątkami trudno zakończyć prace w ciągu owych sześciu miesięcy. Bardzo często nie jest możliwe pełne przeprowadzenie wszystkich prac w terminie wynikającym z planu (ten zaś zakłada przyjęcie projektu przez RM w danym półroczu).

W efekcie, począwszy od 2006 r. (gdy rozpoczęto przyjmowanie planów pracy RM zgodnie z ustawą lobbingową), plany realizowane są jedynie w części.

W obecnej kadencji przeciętna ich wykonalność w odniesieniu do projektów ustaw to ok. 40 proc., a w odniesieniu do pozostałych typów dokumentów – od kilkunastu do 80 proc. planu w poszczególnych półroczach.

Wadliwy mechanizm

Oczywiście przyczyny tego są zróżnicowane, ale z całą pewnością trwałe niewykonywanie założonych planów wskazuje na potencjalną wadliwość samego mechanizmu planowania.

Dodatkowym argumentem jest znaczna liczba projektów ustaw, które kierowane są do rozpatrzenia przez RM, mimo że nie ma ich w planie pracy. Jest to dopuszczalne, co nie zmienia negatywnej oceny zjawiska z punktu widzenia modelu planowania. W niektórych półroczach liczba projektów przyjmowanych poza planem niewiele się różniła od liczby tych z planu. Znamienne, że tego typu niedoskonałości nie są wyłącznie polską specyfiką, bo z podobnym nasileniem występują w innych państwach naszego regionu (patrz: "Barometry legislacyjne" publikowane w ramach programu "Sprawne państwo" Ernst & Young).

Niedostateczna realizacja planów oraz przyjmowanie stosunkowo licznych projektów spoza nich negatywnie wpływa na wewnętrzną organizację pracy urzędów i struktur obsługujących RM (ze względu na brak możliwości właściwej organizacji pracy urzędników, rozłożenia zadań, ustalenia priorytetów).

Nie można też lekceważyć skutków obecnego modelu planowania dla zapewnienia warunków do tzw. partycypacji obywatelskiej w procesie stanowienia prawa. Plany pracy legislacyjnej służą przecież także zewnętrznemu komunikowaniu wszystkim zainteresowanym podmiotom i osobom tego, nad jakimi projektami RM zamierza podjąć pracę.

Komunikacja ta jest elementem obywatelskiego prawa dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej, której źródłem jest konstytucja (art. 61 ust. 1 i 2). Skoro w planach nie ma informacji kompletnej (wiele projektów pozaplanowych) oraz dostatecznie wiarygodnej (niektóre – czy wręcz większość – projekty z planów pracy nie są ostatecznie przyjmowane w zaplanowanym okresie), to w istotny sposób utrudnia to korzystanie obywatelom i innym uprawnionym podmiotom z ich prawa. Przynosi to czasem i taki skutek, że dopiero na etapie prac parlamentarnych okazuje się, że projekt jest kontrowersyjny albo że niektóre środowiska uważają, iż nie został dostatecznie z nimi skonsultowany.

W istniejącym modelu minister, który zamierza podjąć prace nad projektem wymagającym dłuższego niż sześć miesięcy okresu przygotowań do skierowania na posiedzenie rządu, ma dwa wyjścia: wpisać go do planu ze świadomością, że w ramach pierwszego zaplanowanego półrocza prac nie zakończy i projekt zostanie przepisany do planu na następne półrocze, albo też rozpocząć prace nad projektem bez uwzględniania go w planie, a następnie albo wnioskować o przyjęcie go jako pozaplanowego, albo zgłaszać go do planu dopiero na pewnym etapie zaawansowania prac, gdy uzyskuje już większe prawdopodobieństwo dotrzymania założonych terminów. Obydwa te rozwiązania w oczywisty sposób fałszują treść komunikatu, którym w założeniu ma być plan pracy.

Plany zadaniowe

W trakcie prac obecnej RM podjęto więc kilka decyzji, które miały wpłynąć na polepszenie planowania legislacyjnego. I tak powołany został Zespół do spraw Programowania Prac Rządu, który koordynuje prace nad planami legislacyjnymi, podejmując starania o ich jak największą racjonalność (w znaczeniu możliwości zrealizowania), oraz wyraża zgodę, jeśli minister chce pracować nad projektem, którego nie ma w planie.

Kolejny element to wprowadzenie tzw. planów zadaniowych. Wraz z przygotowywanymi przez poszczególnych ministrów cząstkowymi planami pracy legislacyjnej na kolejne półrocze (z których powstaje ostatecznie plan pracy RM) przygotowywany jest tzw. plan zadaniowy. Jest to swoisty opis podejmowanych przez rząd działań zmierzających do osiągnięcia określonych skutków społecznych czy ekonomicznych, dla których rozwiązanie legislacyjne jest jedynie narzędziem (nie zaś celem samym w sobie). Plany zadaniowe, dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej RM, obok tradycyjnych planów legislacyjnych pozwalają więc nieco uporządkować czy też określić priorytety dla zamiarów legislacyjnych rządu.

Podobnemu celowi, czyli podporządkowaniu decyzji o przygotowaniu projektu legislacyjnego uprzedniej decyzji politycznej akceptującej cel projektowanej regulacji, służyło wprowadzenie większej niż kiedykolwiek liczby założeń poprzedzających przygotowanie projektu ustawy. Ma to nie tylko spowodować, że samym pisaniem projektu ustawy na podstawie założeń zajmie się Rządowe Centrum Legislacji, ale przede wszystkim umożliwić podjęcie przez RM ostatecznej decyzji o zasadności przygotowania projektu ustawy, a także o jej zakresie. Pozwoli to rządowi lepiej zaplanować działalność legislacyjną, jeśli zamiar przygotowania i wniesienia jakiegoś projektu ustawy zostanie przez danego ministra zasygnalizowany przez przedstawienie RM założeń do niej.

Jeden wykaz

Najbardziej istotna będzie jednak zmiana wynikająca z projektu nowelizacji ustawy lobbingowej. Otóż dotychczasowe sześciomiesięczne plany zostaną zastąpione wykazem prac legislacyjnych o charakterze ciągłym. Taka konstrukcja umożliwi prowadzenie jednego wykazu prac legislacyjnych przez całą kadencję, nadając mu tym samym charakter długoterminowego planowania działań legislacyjnych. Projekt dokumentu rządowego będzie do wykazu wpisywany zaraz po podjęciu decyzji o rozpoczęciu takich prac.

Nie oznacza to, że z wykazu nie będzie się można dowiedzieć, jaki jest planowany termin przyjęcia projektu przez RM (a w wypadku projektów ustaw – ich skierowania do Sejmu). Planowana data przyjęcia projektu przez RM będzie bowiem przedmiotem odrębnej decyzji podejmowanej bądź przez samą RM, bądź przez je organ pomocniczy (może nim być wspomniany Zespół do spraw Programowania Prac Rządu). Pozwoli to z jednej strony zapewnić kompletność informacji o podejmowanych przez poszczególnych ministrów inicjatywach legislacyjnych na ich wczesnym etapie (z pozytywnym skutkiem dla możliwości udziału w procesie legislacyjnym zainteresowanych przedstawicieli strony społecznej), z drugiej zaś urealni zobowiązania RM co do realizowania założonego kalendarium przyjmowania poszczególnych projektów.

Data przyjęcia projektu przez RM będzie do wykazu wpisywana dopiero wtedy, gdy stopień zaawansowania opisanych wcześniej etapów poprzedzających przedstawienie projektu rządowi (uzgodnienia międzyresortowe, konsultacje społeczne, opiniowanie przez właściwe komitety RM, dopracowanie projektu przez komisję prawniczą Rządowego Centrum Legislacji) pozwoli na racjonalną ocenę czasu przedstawienia projektu do ostatecznej decyzji. Podobnie jak do tej pory Sejm otrzyma od RM informacje o planowanych do przyjęcia w najbliższych sześciu miesiącach projektach ustaw, będzie to jednak oczywiście dotyczyło tylko tych projektów, przy których w wykazie wpisano już planowaną datę przyjęcia przez rząd.

Prace legislacyjne nad projektem ustawy już się w parlamencie rozpoczęły, bardzo możliwe więc, że obecne półrocze jest ostatnim, w którym funkcjonuje plan pracy legislacyjnej RM w dotychczasowym znaczeniu. Czas pokaże, czy nowy model spełni pokładane w nim nadzieje. Z całą pewnością jednak wejście w życie nowelizacji wyzwoli RM z konieczności organizowania swoich planów legislacyjnych w okresy półroczne, które są interwałem zupełnie przypadkowym i niezwiązanym z żadnym innym elementem planowania w ramach rządu.

Zobacz rządowy projekt nowelizacji ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (druk nr 3883).pdf

Czytaj więcej w serwisie:

W  Sejmie rozpoczęły się prace nad rządowym projektem nowelizacji ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (druk nr 3883), która w dość istotny sposób ma zmienić model planowania rządowej działalności legislacyjnej.

Obecnie Rada Ministrów przygotowuje program prac legislacyjnych projektów: ustaw, założeń do ustaw i rozporządzeń (RM, prezesa RM oraz ministrów). Plan projektów ustaw powinien być sporządzany co najmniej raz na sześć miesięcy. W odniesieniu do pozostałych typów aktów ustawa wprost nie nakazuje określonej częstotliwości ich przygotowywania, lecz w praktyce są to plany półroczne, choć zdarzało się, że powstawały częściej.

Pozostało 93% artykułu
Opinie Prawne
Iwona Gębusia: Polsat i TVN – dostawcy usług medialnych czy strategicznych?
https://track.adform.net/adfserve/?bn=77855207;1x1inv=1;srctype=3;gdpr=${gdpr};gdpr_consent=${gdpr_consent_50};ord=[timestamp]
Opinie Prawne
Mirosław Wróblewski: Ochrona prywatności i danych osobowych jako prawo człowieka
Opinie Prawne
Tomasz Pietryga: Święczkowski nie zmieni TK, ale będzie bardziej subtelny niż Przyłębska
Opinie Prawne
Ewa Szadkowska: Biznes umie liczyć, niech liczy na siebie
Materiał Promocyjny
Bank Pekao wchodzi w świat gamingu ze swoją planszą w Fortnite
Opinie Prawne
Michał Romanowski: Opcja zerowa wobec neosędziów to początek końca wartości