Proces legislacyjny a sądy administracyjne

NSA z zasady nie uczestniczy w procesie legislacyjnym. Ani on sam ani jego organy nie mają, co jest niejako oczywiste, inicjatywy ustawodawczej. Nie uczestniczą także w szeroko rozumianym procesie legislacyjnym, np. opiniowaniu projektów aktów prawnych, w przeciwieństwie do niektórych państw europejskich (sądy typu rad stanu).

Pewne odrębności występują także w naszym systemie prawnym. Zgodnie bowiem z ustawą o Sądzie Najwyższym jest on organem władzy sądowniczej powołanym m.in. do „opiniowania projektów ustaw i innych aktów normatywnych, na podstawie których orzekają i funkcjonują sądy, a także innych ustaw w zakresie, w którym uzna to za celowe".

W toku dyskusji nad ustawami wprowadzającymi dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne rozważano możliwość uprawnienia NSA do opiniowania aktów prawnych. Przeważyła koncepcja przeciwna nawet nie ze względu na ewentualne rozwiązania organizacyjne (np. konieczność wzmocnienia kadrowego Biura Orzecznictwa), a z uwagi na negatywne doświadczenia. Opinie formułowane w NSA często nie były brane pod uwagę, zwracano się o nie w tzw. trybie obiegowym z terminami odpowiedzi uniemożliwiającymi jakąkolwiek dyskusję nad projektem. Bywało, że zarzucano udzielenie pozytywnej opinii, a następnie wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego. Wreszcie chodziło o to, by sędziowie nie czuli się skrępowani w orzekaniu w związku z opiniami wydawanymi przez NSA.

Nie ma potrzeby przekonywania, jak istotne znaczenie ma sformułowanie przepisu prawa w sposób niebudzący wątpliwości co do jego rozumienia, a zatem zgodnie z konstytucyjnymi zasadami państwa prawnego.

Istotną rolę w stosowaniu prawa odgrywa orzecznictwo sądów administracyjnych. W uzasadnieniach wyroków sędziowie dokonują interpretacji przepisu prawa, wskazując na właściwe rozumienie przepisu w kilku aspektach: osiągnięcia przez prawodawcę zamierzonego celu, przestrzegania norm konstytucyjnych, przepisów Unii Europejskiej oraz postanowień ratyfikowanych umów międzynarodowych, a także utrwalonej linii orzeczniczej, w tym przede wszystkim postanowień uchwał podjętych w poszerzonych składach.

Wpływ na ustawodawstwo

Orzecznictwo sądów administracyjnych powinno i może wpływać na zmiany w ustawodawstwie. W orzecznictwie tych sądów można odnaleźć wiele uwag kierowanych do prawodawcy wskazujących na niedookreśloność przepisu prawa, brak ich wewnętrznej spójności oraz zaniechania legislacyjne.

Inną formą wpływania na kształt prawa są uprawnienia sygnalizacyjne. Składy orzekające, korzystając z ustawowej instytucji sygnalizacji w szczególności wskazują brak określonej regulacji prawnej uniemożliwiającej dochodzenia praw, jak to było np. przy wprowadzeniu zmian w opłacie skarbowej. Przypomnijmy: 1 stycznia 2007 r. zniesiono obowiązek opłaty skarbowej od weksli, natomiast nie wprowadzono przepisów umożliwiających nabywcom zwrot wydatków poniesionych na zakup urzędowych blankietów weksli przed tą datą (postanowienie z 7 października 2010 r., II FSK 913/09) - więcej w artykule "Minister zapomniał o blankietach weksli".

Niedociągnięcia legislacyjne mają w pewnym stopniu wpływ na realizację prawa do sądu, czyli prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, bo wątpliwości interpretacyjne wynikające z uchybień legislacyjnych powodują, że zamiast sprawnego i skutecznego stosowania określonej normy prawnej, dochodzi do wydłużenia postępowania przed sądem. Niejasne przepisy rodzą potrzebę uruchamiania środków nadzwyczajnych, tj. wystąpienia z pytaniem prawnym do poszerzonego składu NSA, lub też z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego bądź Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – a wszystkie te działania powodują konieczność zawieszenia postępowania.

Niepokojące przykłady

Niepokoją przykłady złego wykorzystywania orzecznictwa sądowoadministracyjnego w procesie legislacyjnym.

Chodzi tu np. o wyrok TK (P 46/07) zainicjowany pytaniem prawnym WSA w Łodzi. TK podzielił wątpliwości pytającego sądu, że przepisy pozwalające na zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu w trybie art. ustawy tzw. alimentacyjnej z 22 kwietnia 2005 r. naruszają zarówno zasady przyzwoitej legislacji, jak też zasadę proporcjonalności, bo zatrzymanie prawa jazdy nie służy jednoznacznie i każdorazowo celowi zamierzonemu przez ustawodawcę ani nie jest zabiegiem niezbędnym, bez którego realizacja celu nie byłaby możliwa. Natomiast w obowiązującej ustawie z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przepisy odnoszące się do procedury zatrzymania i zwrotu prawa jazdy mają taką samą treść jak zakwestionowane przez TK - czytaj artykuł "Alimenciarz ma prawo być kierowcą".

Kolejnym przykładem jest ustawa z lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, której przepisy nie dawały jasnej odpowiedzi na pytanie, czy gmina ma legitymację do występowania na prawach strony w postępowaniu w sprawie opłaty eksploatacyjnej naliczanej na podstawie art. 84 tej ustawy. W orzecznictwie przyjęto pogląd o braku takiej legitymacji, uznając, że w tym postępowaniu gmina nie ma interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w uczestniczeniu we wspomnianym powyżej postępowaniu przed organem koncesyjnym. Przyjęcie takiej tezy wynikało z tego, że określona część opłaty eksploatacyjnej ponoszonej przez przedsiębiorcę za wydobywanie kopaliny na podstawie koncesji, stanowi dochód gminy, na terenie której wydobywa się kopalinę (wyroki z: 5 października 2005 r., VI SA/Wa 960/05; 27 kwietnia 2006 r., VI SA/Wa 1757/05).

O tym, że gmina nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym obniżenia opłaty eksploatacyjnej na podstawie art. 84 ust. 8 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, wypowiedział się kategorycznie Sąd Najwyższy w wyroku z 22 kwietnia 1999 r. (III RN 181/98). Mimo to w ustawie z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej zapisano, że w postępowaniu o wydanie decyzji, w której organ koncesyjny określa przedsiębiorcy wydobywającemu kopalinę wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej, gmina może uczestniczyć na prawach strony (art. 84 ust. 10a).

Podobny problem wyłonił się na tle legitymacji procesowej gminy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie, w której gmina jako organ wydała decyzję administracyjną. W tym wypadku sądy zgodnie przyjmują, że gmina jako organ wydający decyzję nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tej sprawie dwukrotnie orzekał TK i podzielił pogląd sądów administracyjnych (w wyroku z 29 października 2009 r., K 32/08), przyznając rację interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Tymczasem w Sejmie trwają prace nad projektem ustawy, która ma gminie przyznać... legitymację procesową.

Pozytywny wpływ

Jak wiadomo, w prawie podatkowym wiele rozbieżności ujawnia się na tle stosowania ustawy o podatku od towarów i usług oraz ustawy – Ordynacja podatkowa. Ustawy te podlegają kilkakrotnym nowelizacjom w roku, co ma niewątpliwy wpływ na jakość stanowionych przepisów. W pracach nowelizacyjnych odnoszono się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego i w wielu kwestiach orzecznictwo to było wprost wykorzystane w ustawach.

Ustawa z 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności

wprowadziła możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego, a po jego wyczerpaniu sądowoadministracyjnego, gdy projekt wnioskodawcy nie zostanie wyłoniony do dofinansowania. Poprzednie przepisy takiej procedury nie przewidywały i na tym tle pojawiały się rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przed nowelizacją część składów orzekających wyrażała pogląd, że odmowa dofinansowania wniosku jest aktem władczym organu i powinna podlegać kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej, natomiast inne składy orzekające uznawały, że sprawa ta jest poza kognicją sądów administracyjnych.

Pozytywnym przykładem jest też nowelizacja Prawa telekomunikacyjnego z 12 stycznia 2007 r., do której wprowadzono szereg zmian dotyczących postępowania przetargowego. Jeden z dodanych przepisów przesądził, że po przeprowadzeniu przetargu lub konkursu organ właściwy prowadzi jedno postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości. Wskutek tej zmiany przyjęto, że postępowanie w formie przetargu jest etapem postępowania administracyjnego zmierzającego do udzielenia rezerwacji częstotliwości, co w konsekwencji oznacza, że stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Orzecznictwo sądów administracyjnych miało też wpływ na ustawy dotyczące korporacji prawniczych (o adwokaturze, notariacie), wprowadzone do nich zmiany dotyczyły kwestii rozumienia 30-dniowego terminu do wyrażenia przez ministra sprawiedliwości sprzeciwu o wpisie kandydata na listę adwokatów.

Dodać jeszcze warto, że orzecznictwo NSA pozytywnie wpłynęło na nowelizację z 1 lipca 2005 r. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mocą której wprowadzono w art. 83 ust. 4 dodatkowe postanowienie, w myśl którego od decyzji w nim określonych przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Należałoby dążyć do spowodowania prawidłowej reakcji na wypowiedzi orzecznicze wskazujące na niejasność lub niespójność rozwiązań wprowadzanych aktami prawa powszechnie obowiązującego. Wydaje się, że dobrym rozwiązaniem byłoby prowadzenie w poszczególnych resortach bieżącego monitorowania orzecznictwa sądowego i w uzasadnionych wypadkach podejmowanie szybkiej interwencji legislacyjnej.

Autor jest prezesem Naczelnego Sądu Administracyjnego

Czytaj też artykuły:

Więcej w serwisie:

Prawnicy, doradcy i biegli

»

Sędziowie i sądy

»

Sądy i trybunały

»

Sądy administracyjne

Czytaj więcej ciekawych opinii i analiz w serwisie: