Andrzej Seremet o zmianach organizacyjnych w prokuraturze

O  prokuraturze pisze się zwykle wtedy, gdy prowadzone są postępowania dotyczące osób powszechnie znanych lub czynów szczególnie bulwersujących opinię publiczną. Prawie niezauważone pozostają natomiast zmiany zachodzące w samej prokuraturze, które, choć nie mają charakteru rewolucyjnego, stopniowo zmieniają jej oblicze.

Kiedy ponad półtora roku temu obejmowałem urząd prokuratora generalnego, zdawałem sobie sprawę, że jednym z większych problemów tej instytucji jest nieprawidłowe rozmieszczenie kadry. Wielu prokuratorów jest przeciążonych pracą, inni mają jej zdecydowanie za mało. Taką sytuację zastałem i niełatwo zmienić ją na lepszą. Próby naprawy z reguły wymagają nowelizacji obowiązującego prawa. Dotyczy to na przykład prokuratury wojskowej. Po przemianach w siłach zbrojnych, a zwłaszcza ich profesjonalizacji i liczebnym ograniczeniu okazało się, że prokuratorów wojskowych jest zdecydowanie zbyt wielu w stosunku do zadań, które im powierzono. Obecnie na statystycznego prokuratora wojskowego przypada wielokrotnie mniej spraw niż na prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej, wliczając w to prokuratury wszystkich szczebli, łącznie z Prokuraturą Generalną.

W prokuraturach wojskowych na koniec ubiegłego roku było zatrudnionych 167 prokuratorów i asesorów wojskowych. Załatwili oni łącznie 2527 spraw, co oznacza 15,13 sprawy rocznie. W powszechnych jednostkach prokuratury wskaźnik ten był podobny i wynosił 15,36, ale w stosunku miesięcznym. Niewłaściwa jest też struktura prokuratur wojskowych. Spośród 168 prokuratorów wojskowych aż 26 to prokuratorzy Naczelnej Prokuratury Wojskowej – najwyższego szczebla organizacyjnego, będącego odpowiednikiem Prokuratury Generalnej. Gdyby te same proporcje zachować w powszechnych jednostkach, to mielibyśmy niemal tysiąc prokuratorów Prokuratury Generalnej. Dysproporcje zadań w porównaniu z obsadą kadrową dostrzegają również sami prokuratorzy wojskowi. Dla ich rozwiązania proponują jednak poszerzenie kompetencji prokuratur wojskowych.

Ruch w dół

W nieodległym czasie niezbędna będzie zmiana odpowiednich przepisów. Choć prokurator generalny nie dysponuje inicjatywą ustawodawczą, będę starał się przedkładać odpowiednie rozwiązania organom, które są uprawnione do wnoszenia projektów ustaw. Moje sugestie przybiorą również formę projektów odpowiednich aktów prawnych, tak jak stało się z propozycjami dotyczącymi postępowania dyscyplinarnego wobec prokuratorów.

Przemieszczanie stanowisk prokuratorskich jest procesem ciągłym

Zmiany rozmieszczenia kadry prokuratorskiej wymusza również sytuacja budżetowa państwa. Nie ma obecnie uzasadnienia oczekiwanie na dopływ nowych etatów, jak zdarzało się jeszcze kilka lat temu. Zamiast tego trzeba lepiej wykorzystać te zasoby, którymi prokuratura dysponuje.

Docierają do mnie głosy, że w prokuraturze nie przeprowadza się tzw. etatyzacji, czyli procesu racjonalnego rozmieszczenia kadry prokuratorskiej. Trzeba mieć świadomość, że sama ustawa o prokuraturze nie ułatwia tego zadania. Jej art. 16a ust. 1 stanowi, że przeniesienie prokuratora na inne miejsce służbowe może nastąpić tylko za jego zgodą. Przepis ten, ustanawiający jedną z fundamentalnych gwarancji niezależności prokuratorskiej, uniemożliwia zarazem przenoszenie prokuratorów do innych jednostek bez ich zgody, nawet jeżeli gdzie indziej byliby zdecydowanie bardziej przydatni. Jedynym wyjątkiem są krótkotrwałe delegacje, które nie pomagają w trwałym zmniejszeniu dysproporcji w rozmieszczeniu kadr. Możliwość przesunięć kadrowych otwiera się wówczas, gdy opróżnione zostaje stanowisko prokuratorskie, co zdarza się w sytuacji odejścia prokuratora w stan spoczynku, jego rezygnacji ze służby prokuratorskiej bądź też – na szczęście stosunkowo rzadko – z powodu śmierci. Wtedy może dojść do wygaszenia opróżnionego stanowiska i utworzenia go tam, gdzie jest to bardziej uzasadnione.

Od chwili objęcia przeze mnie urzędu prokuratora generalnego opróżnionych zostało 269 stanowisk. W każdej takiej sytuacji funkcjonujący w Prokuraturze Generalnej zespół do spraw etatyzacji dokonuje oceny, gdzie istnieją największe potrzeby kadrowe. Bada on każdorazowo, czy należy zachować stanowisko prokuratora w tej jednostce, w której istniało ono poprzednio. Może też zaproponować inne rozwiązanie i często tak czyni.

Spłaszczyć piramidę

Choć z reguły stanowiska pozostają tam, gdzie były dotychczas, zwłaszcza jeżeli są to prokuratury szczebla podstawowego, to w wielu przypadkach dokonuję przeniesienia stanowisk prokuratorskich. Chodzi mi o spłaszczenie piramidy stanowisk prokuratorskich, tj. przeniesienie ich na niższe szczeble.

Wielokrotnie słyszałem, że zbyt wielu prokuratorów zajmuje się nadzorem, zamiast prowadzić śledztwa. Nieraz błędnie utożsamia się z nadzorującymi wszystkich prokuratorów szczebla wyższego niż rejonowy (zresztą liczba prokuratorów faktycznie zajmujących się nadzorem wynosi 365 na łączną liczbę 6276 prokuratorów prokuratur apelacyjnych, okręgowych i rejonowych oraz asesorów prokuratorskich). W tego rodzaju jednostkach są przecież wydziały o charakterze śledczym. Jest też spora grupa „sądowników" – prokuratorów uczestniczących w sądowym postępowaniu odwoławczym. Są wreszcie wizytatorzy, a więc prokuratorzy przeprowadzający wizytacje i lustracje. Bez ich pracy trudno byłoby zapewnić odpowiedni poziom pracy prokuratorów prowadzących postępowania przygotowawcze, choć do ich obowiązków nie należy zwierzchni nadzór służbowy nad konkretnymi sprawami. Nie oznacza to, że liczba prokuratorów pracujących w prokuraturach szczebla okręgowego i apelacyjnego jest adekwatna do potrzeb tych jednostek. Dlatego w 63 przypadkach podjąłem decyzję o przeniesieniu stanowisk prokuratorskich „w dół" – do jednostek niższego szczebla. Tylko pięć razy na wniosek wspomnianego zespołu zadecydowałem o utworzeniu stanowisk w jednostkach wyższego szczebla niż ten, na którym stanowisko zostało opróżnione. W przypadku 34 stanowisk prokuratorskich i 15 asesorskich zapadły decyzje o przeniesieniu ich do równorzędnych jednostek szczebla rejonowego.

Dane te obrazują, że przemieszczanie stanowisk prokuratorskich (choć nie samych prokuratorów, bo ci mają zagwarantowaną stabilność zatrudnienia) jest procesem ciągłym. Należy przy tym pamiętać, że ustalenie liczby stanowisk w poszczególnych jednostkach na stałe nie byłoby racjonalne. Przemiany społeczne, demograficzne czy gospodarcze powodują, że w perspektywie wieloletniej zmienia się regionalnie liczba przestępstw i struktura przestępczości. To z kolei wymusza dostosowanie wielkości poszczególnych prokuratur do potrzeb.

Kolejny problem, który zastałem, obejmując urząd, to stosunkowo wysoka liczba prokuratorów delegowanych do jednostek nadrzędnych. To, że odbywają staże w jednostkach wyższego szczebla, jest zjawiskiem całkowicie normalnym, a nawet pożądanym. Gorzej, gdy czas delegowania przeciąga się nieraz na wiele lat. Jeszcze gorzej, gdy problem dotyczy głównie prokuratorów prowadzących śledztwa.

Nominacje czy delegacje

Delegowanie jest wyjątkiem od reguły, że prokurator pracuje na stanowisku, na które został powołany. Nie ulega wątpliwości, że zasada ta jest jedną z gwarancji niezależności. Z tego powodu jest ona szczególnie ważna w odniesieniu do prokuratorów prowadzących śledztwa. To oni są potencjalnie najbardziej narażeni na nieuprawnione naciski ze strony przełożonych. Choć jestem przekonany, że sytuacje takie się nie zdarzają, to gwarancję tę stworzono po to, by prokuratorzy mogli czuć się niezależni. Dlatego delegowanie prokuratorów prowadzących śledztwa powinno trwać tylko tyle, ile wymaga weryfikacja ich umiejętności zawodowych. Tu jednak pojawiają się trudności. A wynikają z tego, że to nie prokurator generalny, lecz szefowie poszczególnych prokuratur przydzielają prokuratorów do wydziałów w jednostkach, którymi kierują.

Delegowanie jest wyjątkiem od reguły, że prokurator pracuje na stanowisku, na które został powołany

Można odnieść wrażenie, że wielu prokuratorów szczebla apelacyjnego bądź okręgowego nie jest zainteresowanych prowadzeniem postępowań przygotowawczych i w chwili uzyskania awansu służbowego stara się odejść z wydziałów „pierwszoliniowych", do których byli uprzednio delegowani. Inni nie trafiają do nich w ogóle. Dlatego skłaniam kierowników jednostek apelacyjnych i okręgowych do obsadzania wolnych stanowisk w pierwszej kolejności w szeroko rozumianych wydziałach śledczych. Niestety, nie zawsze deklaracje szefów jednostek co do wykorzystania opróżnionego etatu stają się rzeczywistością. Ostatnio w dwóch przypadkach prokuratorzy, którzy wygrali konkurs przed Krajową Radą Prokuratury, nie trafili do wydziałów V prokuratur apelacyjnych, mimo że właśnie w wydziałach ds. przestępczości zorganizowanej i korupcji w tych prokuraturach pracuje największa liczba prokuratorów delegowanych. Trzeba też mieć świadomość, że wielu prokuratorów obecnie delegowanych do wydziałów śledczych w prokuraturach apelacyjnych i okręgowych nie spełnia wymogów uprawniających do ubiegania się o powołanie na stanowiska w tych jednostkach. Przykładowo, takich prokuratorów jest 25 na łączną liczbę 70 delegowanych do wydziałów do spraw przestępczości zorganizowanej i korupcji.

Jestem zdeterminowany, by znacząco zmniejszyć skalę delegowania do prokuratur nadrzędnych. Problemu tego nie rozwiąże jedynie zwiększenie liczby stanowisk w prokuraturach apelacyjnych i okręgowych. Już teraz jednostki te są wystarczające, by podołać zadaniom, łącznie z prowadzeniem śledztw. Zachodzi też obawa, że powiększeniu uległyby wówczas wydziały inne niż śledcze.

Konsekwentnie dążę do budowy prawidłowej struktury jednostek apelacyjnych i okręgowych. Zanim objąłem stanowisko prokuratora generalnego, zdarzały się tzw. awanse tytularne. Polegały one na uzyskiwaniu wyższych stanowisk przez prokuratorów, którzy po awansowaniu pozostawali w jednostkach niższego szczebla. O tym, że zajmują wyższe stanowisko, przypominały im tylko używany tytuł służbowy i wyższe wynagrodzenie. Jednocześnie wielu prokuratorów prokuratur okręgowych było oddelegowanych do prokuratur apelacyjnych. Odwołałem z delegacji wszystkich prokuratorów prokuratur apelacyjnych, kierując ich do macierzystych prokuratur apelacyjnych. Spowoduje to w konsekwencji ograniczenie liczby prokuratorów delegowanych do prokuratur apelacyjnych.

Wprawdzie również w Prokuraturze Generalnej pracuje liczna grupa delegowanych prokuratorów, jednak w mojej ocenie problem ten nie jest tu równie nabrzmiały, jak w jednostkach niższego szczebla. Obecnie trwa procedura konkursowa zmierzająca do obsady ośmiu stanowisk, a co do trzech opróżnionych – po jej rozpoczęciu zostanie ogłoszony odrębny konkurs. Po zakończeniu tego naboru nie zamierzam znacząco zwiększać korpusu prokuratorów Prokuratury Generalnej. Stanowiska te są ukoronowaniem kariery prokuratorskiej i dlatego powinny być obejmowane jedynie przez osoby o najwyższych kwalifikacjach zawodowych i moralnych. Staram się stworzyć możliwość zbadania poziomu profesjonalnego wielu prokuratorów, dlatego do Prokuratury Generalnej konieczne są delegacje prokuratorów odbywających tu krótsze lub dłuższe staże.

Do mediów docierają doniesienia o planowanej likwidacji małych prokuratur rejonowych. Większość z tych enuncjacji daleka jest od prawdy. Zarządzeniem z 7 grudnia 2010 r. powołałem zespół, który dokonuje oceny zasadności dalszego funkcjonowania trzech kategorii jednostek. Są to ośrodki zamiejscowe prokuratur okręgowych i rejonowych, prokuratury rejonowe o obsadzie od trzech do pięciu prokuratorów i takie, które w obszarze swej właściwości nie mają sądu rejonowego.

Najmniejsze jednostki

Pracami zespołu objęto łącznie 81 jednostek organizacyjnych, w tym dwa ośrodki zamiejscowe prokuratury okręgowej, pięć ośrodków zamiejscowych prokuratur rejonowych i 74 prokuratury rejonowe. Są to jednostki bardzo zróżnicowane. Wystarczy wspomnieć, że liczba spraw przypadających statystycznie na jednego prokuratora w niektórych z nich ponaddwukrotnie przewyższa obciążenie prokuratorów w innych badanych rejonach. Same statystyki nie są przy tym w pełni miarodajne. Trudno bowiem wyciągać daleko idące wnioski z porównania prokuratur, w których większość spraw stanowią postępowania najprostsze, np. dotyczące kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości, z wielkomiejskimi prokuraturami prowadzącymi najpoważniejsze i najtrudniejsze postępowania i przez to dającymi prokuratorom możliwość szybszego rozwoju zawodowego.

Dlatego w pracach zespołu brano pod uwagę wiele kryteriów. Do najważniejszych należały obszar właściwości i liczba mieszkańców tego terenu, faktyczna obsada etatowa, struktura organizacyjna jednostki, średnie obciążenie prokuratora pracą w skali roku, w tym średnie obciążenie sprawami sądowymi i dyżurami, liczba wokand lub dni sesyjnych, liczba dyżurów wymagających udziału prokuratora w oględzinach na miejscu zdarzenia, liczba aktów oskarżenia, w tym kierowanych z wnioskiem w trybie art. 335 § 1 k.p.k., struktura prowadzonych postępowań i charakterystyka przestępczości na danym terenie.

Niebagatelne znaczenie dla oceny dokonywanej przez zespół ma też aspekt ekonomiczny. Prokuratura jako instytucja budżetowa powinna racjonalnie kształtować koszty swego funkcjonowania. Wydatki ponoszone na utrzymanie małych jednostek organizacyjnych są nieproporcjonalnie duże w stosunku do ich wielkości. W pracach zespołu brano też pod uwagę wydatki, które pociągnie za sobą likwidacja jednostki. Na pierwszym planie należy jednak postawić okoliczności natury organizacyjnej. Łatwiej równomiernie podzielić zadania między prokuratury średniej wielkości, dostosowując obsadę kadrową do ich właściwości. Zdecydowanie mniejsze problemy stwarza też w takich jednostkach czasowa nieobecność niektórych prokuratorów spowodowana chorobami bądź urlopami.