Odpady komunalne: Niepotrzebne zmiany w gminach

Od 1 lipca 2013 r. zupełnemu odwróceniu ulega system gospodarowania odpadami komunalnymi. Zgodnie z nowelizacją ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach od 1 lipca 2013 r. to gmina wybierać będzie podmiot, który zajmie się odbiorem i zagospodarowaniem odpadów na jej terenie.

Dotychczas odpowiedzialność ta spoczywała na właścicielach poszczególnych nieruchomości. Mieli oni pełną swobodę wyboru spośród oferty wszystkich przedsiębiorstw działających na ich rynku lokalnym, a ceny takiej usługi kształtowane były przez rynek. W rezultacie nowych regulacji odbiór i zagospodarowanie odpadów stanie się monopolem gminy i zostanie sfinansowane przez wprowadzenie powszechnej opłaty pobieranej przez gminę na ten cel, czyli de facto nowego „podatku śmieciowego".

Wbrew towarzyszącemu nowelizacji marketingowi, ani kształt wprowadzonej regulacji nie jest podyktowany wymogami UE, ani nie rozwiąże ona wszystkich problemów gospodarowania odpadami w Polsce. Pewna natomiast jest zamiana wolnej konkurencji na monopol, konsumenckiej wolności wyboru na urzędniczy etat i niestety stworzenie kolejnej pożywki dla rozwoju korupcji.

Nowa ustawa o odpadach to nie jest tylko śmierć kolejnego rynku. To kolejny krok w rozroście państwa. Małymi krokami państwo proponuje nam oddanie kolejnych obszarów naszej wolności w zamian za jakąś korzyść, przeważnie bezpieczeństwo czy porządek. Korzyść ta nie zawsze jest pewna, za to naszą wolność oddajemy zawsze.

Główne zarzuty

Nowa ustawa budzi sześć podstawowych wątpliwości.

Po pierwsze, uzasadnienie dla wprowadzenia nowej regulacji zbudowane jest w oparciu o zużyty argument o konieczności dostosowania polskich rozwiązań do wymagań UE. Jest to argument nieprawdziwy. W rzeczywistości Unia nakłada na kraje członkowskie jedynie wymóg osiągnięcia określonych parametrów systemu gospodarowania odpadami (maksymalny poziom składowania odpadów biodegradowalnych na wysypiskach, minimalny poziom selektywnej zbiórki odpadów u źródła itp.), pozostawiając krajom członkowskim swobodę w doborze środków, jakimi te cele mają zostać osiągnięte. Innymi słowy z żadnych regulacji unijnych nie wynika obowiązek wprowadzenia monopolu gminy na rynku zagospodarowania odpadów, tak jak zrobiono to w Polsce.

Po drugie, nie jest prawdą, że nowy model wdrażany w Polsce jest jedynym stosowanym w państwach UE czy ogólnie – wysoko rozwiniętych państwach.

Badanie porównawcze przeprowadzone przez UOKiK w 2012 roku pokazuje, że model konkurencji o rynek (czyli taki, jaki wprowadza nowa ustawa) jest rzeczywiście najpowszechniej stosowany w UE, niemniej jednak nie jest to jedyny bądź wymagany regulacjami UE model gospodarki odpadami, jak mogłyby sugerować niektóre wypowiedzi autorów ustawy. Dodatkowo własność odpadów po stronie gminy, tak jak zaprojektowano to w polskiej regulacji, występuje jedynie w dwóch krajach: Niemczech i Czechach.

Wolna konkurencja na rynku odpadów w niektórych państwach UE (Bułgaria, Węgry, Irlandia, Finlandia) jest jedną z opcji dostępnych do wyboru dla społeczności lokalnych. W dwóch ostatnich z wymienionych państw, w ponad połowie gmin zdecydowano się na model wolnej konkurencji, co zdaniem urzędów antymonopolowych w tych krajach doprowadziło do podniesienia jakości usług i obniżenia cen.

Być albo nie być przedsiębiorcy zależy – zgodnie z przepisami – od decyzji urzędnika, a to tworzy ryzyko działań korupcyjnych

Po trzecie, nie jest oczywiste, że nowa ustawa rozwiąże problemy związane z gospodarowaniem odpadami, tak jak deklarują to jej autorzy.

Koronnym argumentem przemawiającym za przyjętymi rozwiązaniami jest likwidacja dzikich wysypisk odpadów. Istotnie po objęciu wszystkich powszechnym podatkiem śmieciowym ekonomiczna motywacja do ukrywania odpadów przed systemem zbiórki spada do zera.  Korzyść ta nie jest jednak tak oczywista, gdyż większość odpadów deponowanych nielegalnie to odpady wielkogabarytowe i pobudowlane. Nie są one odpadami komunalnymi i nie zostaną objęte nową ustawą. Ich utylizacja w dalszym ciągu wymagać będzie dodatkowej opłaty, toteż motywacja do pozbywania się ich w sposób nielegalny nie zniknie. Dodatkowo, ponieważ obecnie opłata za wywóz śmieci nie będzie związana bezpośrednio z ilością generowanych odpadów, zniknie motywacja do racjonalizacji i ograniczania ilości generowanych odpadów.

Wątpliwe wsparcie

Nie jest też jasne, czy nowe regulacje pomogą w sfinansowaniu budowy niezbędnej infrastruktury do zagospodarowania i utylizacji odpadów, takiej jak spalarnie czy zakłady recyklingu odpadów. Jak wynika z badania UOKiK, gminy, które dotychczas zdecydowały się na przejęcie gospodarki odpadami w drodze referendum, z trudnością pokrywały koszty zbiórki odpadów. Nie było mowy o wygospodarowaniu nadwyżek, z których można by sfinansować budowę infrastruktury do recyklingu.

Nie ma też pewności, że różnicowanie stawek „podatku śmieciowego" mające zachęcać do selektywnej zbiórki odpadów osiągnie swój cel.  Skuteczność tego rozwiązania będzie prawdopodobnie dobra jedynie w przypadku mieszkańców domów jednorodzinnych. Zarządzający dużymi wspólnotami i spółdzielniami mieszkaniowymi podnoszą, że nie ma praktycznej możliwości wyegzekwowania sortowania odpadów przez wszystkich co do jednego mieszkańców, a taki jest wymóg uzyskania zniżki. Zachęta do segregacji odpadów w domach wielorodzinnych pozostanie więc fikcją.

Po czwarte, nowa regulacja postawi na skraju bankructwa wiele małych firm zajmujących się wywozem odpadów. Upadające firmy będą musiały zwolnić swoich pracowników, co przełoży się na wzrost bezrobocia w trudnym i tak okresie spowolnienia gospodarczego. Wzrost bezrobocia może być niebagatelny, biorąc pod uwagę, że prywatne firmy działające w sektorze zatrudniają obecnie 35 tys. osób.

Ryzyko masowych upadłości wynika stąd, że ustawa nakłada na gminy obowiązek wyłonienia w przetargu jednego podmiotu, który zajmie się odbiorem odpadów na ich terenie. W sytuacji, kiedy przetarg rozstrzygany będzie raz na kilka lat, nie jest możliwe, aby przedsiębiorca działający tylko na lokalnym rynku przetrwał ten okres bez osiągania przychodów. Taka konstrukcja systemu premiuje największych graczy oraz własne spółki komunalne samorządów i może prowadzić do zniknięcia mniejszych graczy z rynku.

Po piąte, nowa regulacja będzie powodować deformację systemu gospodarczego, wprowadzając monopole, tworząc sytuacje sprzyjające korupcji oraz zwiększając zatrudnienie urzędników.

Ryzyko korupcji

Sytuacja, jaką tworzy nowa ustawa, w której być albo nie być przedsiębiorcy zależy od decyzji urzędnika, tworzy bardzo wyraźne ryzyko zachowań korupcyjnych.

Nowy system sprzyjać będzie też tzw. szantażom kontraktowym. Zwycięzca przetargu, jeżeli będzie świadom osłabienia lub likwidacji konkurencji, może żądać renegocjacji warunków zawartej umowy lub samowolnie obniżać standard świadczonych usług. Skrajnym przypadkiem takiej sytuacji był w ostatnim czasie Neapol.

Funkcjonowanie sytemu będzie wymagać także zatrudnienia nowych urzędników do naliczania i egzekwowania opłat. Szacunki w oparciu o doświadczenia innych krajów UE wskazują na konieczność zatrudnienia od 3,8 do 10 tys. nowych urzędników w gminach do obsługi systemu

Oprócz ryzyka zachowań korupcyjnych, w nowym systemie istnieć będzie ryzyko równie trudnych do udowodnienia zmów przetargowych. Więksi przedsiębiorcy, działający przynajmniej na kilku rynkach lokalnych, mogą uzgadniać między sobą podział tych rynków oraz ceny.

Po szóste, nowa regulacja nie będzie korzystna dla samych mieszkańców.

Sama konstrukcja nowego systemu powoduje, że właściciele nieruchomości, czy też szerzej mieszkańcy gmin, przestają być konsumentami na rynku zagospodarowania odpadów, ponieważ przestają być właścicielami generowanych przez siebie odpadów.  Stają się bardziej towarem w rozstrzygnięciach pomiędzy urzędnikami i przedsiębiorcami z branży zagospodarowania odpadów. W nowym systemie wpływ mieszkańców na jakość świadczonych usług będzie pośredni i ograniczony do decyzji podejmowanej przy głosowaniu w wyborach lokalnych.

Wprowadzany nowy system jest kontrowersyjny nie tylko z powodu ograniczenia efektywności, ale także i sprawiedliwości naliczania opłat. Dotychczas właściciele nieruchomości płacili za strumień faktycznie generowanych odpadów. W obecnym systemie opłata ma jednak charakter podatku od nieruchomości lub pogłównego i zależnie od wybranej metody faworyzować będzie jednych mieszkańców kosztem innych.

Po ogłoszeniu poziomu opłaty za odbiór odpadów przez niektóre największe samorządy jasne staje się, że wzrost kosztów dla mieszkańców będzie istotny.

Ograniczyć szkody

Twórcy nowej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wskazując na realnie istniejące problemy w dziedzinie zagospodarowania odpadów, sięgnęli po rozwiązanie najbardziej radykalne, likwidujące dobrze rozwinięty i funkcjonujący wolny rynek. W trakcie prac nad ustawą swoje zastrzeżenia do jej ostatecznego kształtu wielokrotnie zgłaszał UOKiK oraz organizacje przedsiębiorców i pracodawców, a nawet związki zawodowe (OPZZ). Brakuje przekonania, że przeanalizowano możliwości rozwiązania istniejących wyzwań w ramach obecnego systemu np. poprzez lepsze egzekwowanie obowiązku zawierania umów na wywóz odpadów przez właścicieli nieruchomości. Swoją drogą, jeżeli zadanie to było trudne do wykonania dla władz samorządowych, rodzi się pytanie o skuteczność ściągania nowego podatku śmieciowego. Możliwe, że solidni obywatele znowu zapłacą za tych, którzy od obowiązku będą się uchylać. Argumentacja wspierająca nowe regulacje jest przykładem rozpowszechnionego w Polsce magicznego myślenia, że rozwiązanie wszelkich kwestii społecznych i gospodarczych jest jedynie kwestią przyjęcia odpowiedniej regulacji. Regulacja ma to do siebie niestety, że najpewniejszym jej skutkiem są nowe opłacane przez podatnika etaty, a często i korupcja.

Warto jednak podkreślić, że nawet w obecnym kształcie ustawy możliwe jest takie jej znowelizowanie, aby ograniczyć szkody, jakie może ona wyrządzić, zapewniając jednocześnie wypełnienie wymogów stawianych Polsce przez UE. Dwie najważniejsze zmiany, które należałoby wprowadzić do ustawy, to: