Budowa centrów handlowych, budynków biurowych i innych znaczących obiektów budowlanych wymaga pozwolenia na budowę, a przystąpić do ich użytkowania można dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie stanowi formalne zakończenie procesu budowlanego, często postrzegane jest zatem przez inwestorów jako „bezpieczna przystań", gwarantująca możliwość niezakłóconego użytkowania obiektu.
W praktyce pozwolenie na użytkowanie jest stosunkowo rzadko bezpośrednio zaskarżane. Zwykle strony przeciwne inwestycji najpierw kwestionują ważność pozwolenia na budowę. Jeżeli w toku prac budowlanych pozwolenie na budowę zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego, dokończenie budowy stanie się możliwe dopiero po uzyskaniu przez inwestora nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Co dzieje się jednak w przypadku, gdy uchylenie pozwolenia na budowę nastąpi już po ukończeniu prac budowlanych i po wydaniu ostatecznego pozwolenia na użytkowanie?
Efekt domina
Odpowiedź na powyższe pytanie zależy od tego jaki charakter prawny ma decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Jeżeli przyjmiemy, iż jest ona w istocie jedną z szeregu zależnych od siebie decyzji wydawanych w procesie inwestycyjno-budowlanym, wtedy wady wcześniejszych decyzji administracyjnych mogłyby prowadzić do jej uchylenia, tak jak jedna kostka domina upadając przewraca kolejną. I tak, na przykład, uchylenie decyzji środowiskowej skutkowałoby eliminacją pozwolenia na budowę, a na końcu utratą pozwolenia na użytkowanie. Natomiast, przyjęcie poglądu o samodzielnym bycie prawnym pozwolenia na użytkowanie prowadzi do wniosku, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego którejkolwiek z poprzedzających je decyzji inwestycyjnych nie ma wpływu na jego ważność.
Decyzja samodzielna, czy zależna?
Część sądów administracyjnych opowiadając się za drugim z przedstawionych poglądów podkreślała, że żaden przepis prawa nie uzależnia wydania pozwolenia na użytkowanie od posiadania przez inwestora ważnego pozwolenia na budowę, a organy nadzoru budowlanego przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie nie opierają się na treści pozwolenia na budowę, lecz dokonują niezależnej kontroli zgodności obiektu wybudowanego z zaprojektowanym. Konsekwentnie przyjmowano, iż pozwolenie na użytkowanie nie jest wydawane „w oparciu" o pozwolenie na budowę, lecz niezależnie od niego, a zatem wadliwość pozwolenia na budowę, nie wpływa na ważność pozwolenia na użytkowanie (zob. wyrok NSA z 15.06.2007 r., II OSK 975/06, wyrok WSA w Poznaniu z 24.11.2010 r.). Aktualnie w orzecznictwie przeważa jednak stanowisko odmienne. Przyjmuje się, że pozwolenie na użytkowanie, wchodzi w skład ciągu zależnych od siebie decyzji wydawanych w procesie inwestycyjno-budowlanym, a jego uzyskanie nie jest możliwe bez istnienia pozwolenia na budowę. Wzruszenie pozwolenia na budowę powinno zatem prowadzić do wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., z uwagi na uchylenie decyzji, w oparciu o którą zostało ono wydane (zob. wyrok NSA z 10 czerwca 2011 r., wyrok NSA z 6 października 2010 r., II OSK 1548/09).
Zwrot w orzecznictwie NSA
Powyższy, i tak już dość złożony, obraz uległ dalszemu skomplikowaniu na skutek uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12, w której NSA przyjął, że: „stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.". W świetle powyższej uchwały, w razie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, właściwy jest tryb stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Jak podkreślił NSA stwierdzenie nieważności decyzji ma skutek wsteczny (ex tunc), co oznacza przyjęcie fikcji prawnej, iż była ona nieważna od chwili jej wydania. Ponieważ na podstawie nieważnego pozwolenia na budowę nie mogła zostać wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, zatem również tę późniejszą decyzję należałoby uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa.
