Radosławski: Trudna sztuka legislacji

Zasadnicze znaczenie ma tutaj zasada adekwatności, która nakazuje redagowanie przepisów w sposób oddający intencje prawodawcy. Zasada ta zostanie zachowana, jeżeli z przepisu w procesie wykładni zostaną zdekodowane normy prawne, które zamierzał ustanowić prawodawca. Poprawności zapisu sprzyja stosowanie zarówno ogólnych zasad techniki prawodawczej (jak wspomniana zasada adekwatności), jak i wymogów o charakterze ściśle technicznym. Jedne i drugie zawarte zostały w „Zasadach techniki prawodawczej" stanowiących załącznik do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej" (DzU nr 199, poz. 908).

Truizmem jest twierdzenie, że rozporządzenie to nie należy do ścisłego kanonu aktów prawnych omawianych w toku studiów prawniczych, a tym bardziej nie leży też w centrum zainteresowania programów odbywania aplikacji prawniczych (poza, co oczywiste, aplikacją legislacyjną). Jego zakres zastosowania jest jednak stosunkowo szeroki, gdyż obejmuje ono w ramach grupy swoich adresatów szereg organów państwowych różnego szczebla, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego. Z tego względu każda publikacja, zwłaszcza w prasie specjalistycznej o zasięgu ogólnokrajowym, przybliżająca czytelnikom wiedzę o legislacji i technikach prawodawczych musi budzić zadowolenie i uznanie dla autora za próbę popularyzacji niełatwego skądinąd zagadnienia. Gorzej jednak, jeśli próba ta nie została należycie przemyślana, a przykłady zostały dobrane w najlepszym razie niefortunnie.

Dobre prawo

Z taką nie do końca udaną próbą zwrócenia uwagi na konieczność precyzyjnego i poprawnego redagowania przepisów prawnych mamy do czynienia w przypadku artykułu dra Pawła Kuczmy pt. „Nawet Sejm popełnia błędy, redagując prawo", który ukazał się 13 września 2013 r. w dziale „Analizy i Opinie" „Rzeczpospolitej".

Autor słusznie zauważa, że dobre prawo powinno być tworzone poprawnie także pod względem technicznym, a wszelkie organy je stanowiące winny przestrzegać reguł zawartych w „Zasadach techniki prawodawczej" (ZTP). Nie sposób również nie zgodzić się z drugą postawioną w artykule tezą, że sposób tworzenia prawa znajduje odbicie w procesie jego nauczania. Od konkluzji tych autor przechodzi jednak do rozważań szczegółowych, których – również ze względów dydaktycznych – nie można pominąć milczeniem.

I tak, teza jakoby „jednym z typowych i powtarzających się błędów jest brak kropki na końcu tytułu ustawy" jest o tyle zaskakująca, co nieprawdziwa. Sposób redakcji tytułu ustawy jest niezwykle precyzyjnie opisany w § 16–19 ZTP. Precyzję tego opisu niech unaocznią wymogi wynikające z § 17, zgodnie z którymi datę ustawy poprzedza się wyrazem „z dnia", a następnie zamieszcza się wskazanie dnia zapisanego cyframi arabskimi, nazwę miesiąca określoną słownie oraz wskazanie roku zapisanego cyframi arabskimi za znakiem „r.", jako skrótem wyrazu „rok". Pozostałe przepisy równie szczegółowo regulują sposób zapisu poszczególnych elementów tytułu ustawy, nie ma jednak potrzeby epatowania czytelnika technikaliami – dość powiedzieć, że nie przewidują one umieszczania kropki na końcu tytułu. Jej brak na końcu tytułu nie może być zatem uznany za błąd, błędem byłoby właśnie zakończenie tytułu kropką, nieprzewidzianą w tym miejscu przez ZTP.

Warto także zwrócić uwagę na rozpowszechnioną, aczkolwiek błędną praktykę zamieszczania dwukropka w tytule aktów prawa miejscowego po wyrazach „w sprawie". Dwukropek ten również jest nieprzewidziany w ZTP, a co za tym idzie – nie powinien być stosowany.

Za trafne należy uznać uwagi autora artykułu dotyczące sposobu zapisu adresów publikacyjnych ustaw, który to sposób – również drobiazgowo i precyzyjnie – został opisany w § 158 ZTP. Podane jednak przez autora jako „prawidłowe" (sic!) przykłady redagowania tytułu ustawy wymagają osobnego komentarza. Pierwszy z tych przykładów został skonstruowany następująco: „ustawa z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (DzU nr 164, poz. 1365)". Uważny czytelnik zapewne zauważył, iż przykład ten jest zredagowany niezgodnie z przytoczonym wyżej § 17 ZTP, który to przepis wymaga, aby składnikiem daty ustawy były – brakujące w przykładzie – wyrazy „z dnia". Z kolei § 162 ust. 2 pkt 1 ZTP wprowadza skrót Dziennika Ustaw – „Dz.U." Jest to budowa co prawda niezgodna z zasadami budowy skrótowców w języku polskim, na co zwracają uwagę autorzy komentarzy do ZTP, niemniej jednak taki właśnie sposób zapisu obowiązuje zarówno ze względu na tradycje jego używania, jak i ze względów normatywnych. Najciekawszym jednak błędem występującym w analizowanym przykładzie jest zapis „nr" pisany małą literą, jest to bowiem błąd, który autor piętnuje zaledwie jeden akapit wyżej. Podobne błędy zawiera kolejny, podany jako prawidłowy, sposób zapisu tytułu ustawy: „ustawa z 13 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy o opłatach abonamentowych (DzU z 2010 r., nr 12, poz. 70)". Gwoli ścisłości należy dodać, iż żaden z przytoczonych tytułów aktów prawnych opublikowanych w Dzienniku Ustaw w rzeczywistości wskazanych błędów nie zawiera.

Źródło błędów

Nie sposób nie odnieść się też do wyboru źródła, z którego korzystał autor, przedstawiając „błędy" w redagowaniu prawa. Źródłem tym, z którego autor zaczerpnął szereg opisywanych w tekście przykładów, był Internetowy System Informacji Prawnej (ISAP), do którego to systemu odnośnik znajduje się na stronie sejmowej www.sejm.gov.pl. Zastrzeżenie poczynione na stronie głównej tego systemu jest kluczowe dla zrozumienia natury opisywanych w artykule „błędów", ma ono także kapitalne znaczenie dla każdego użytkownika korzystającego z systemu. Otóż system ten „nie jest źródłem prawa, a elektroniczna wersja tekstów ujednoliconych ustaw opracowywanych w KS może być dla naszych użytkowników jedynie materiałem informacyjnym i pomocniczym". System pełni funkcję informacyjną, zawiera poza tekstami nowelizacji  ustawy nowelizowane oraz teksty jednolite i  teksty ujednolicone, zredagowane właśnie w taki sposób, aby najlepiej tę funkcję informacyjną dla przeciętnego użytkownika wypełnić.

System ISAP jest jedynym nieodpłatnym systemem informacji prawnej zawierającym teksty ujednolicone ustaw. Teksty te są publikowane w układzie graficznym (formacie – akapity, umiejscowienie artykułów), w jakich funkcjonują w wewnętrznych bazach Sejmu. Ponadto, co istotne, baza zawiera linki (odnośniki) do tekstów publikowanych w Dzienniku Ustaw, czego autor artykułu zdaje się nie zauważać. Stąd krytykowane w artykule wytłuszczone numery artykułów umieszczane pośrodku strony nad ich treścią i inne zabiegi redakcyjne, które służą czytelności tekstu. Takie zabiegi redakcyjne stosowane są zresztą nie tylko w ISAP, ale i w innych systemach informacji prawnej oraz w publikacjach książkowych. Należy podkreślić, że uchwalane przez Sejm ustawy publikowane są, zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w postaci elektronicznej na stronie internetowej dziennikustaw.gov.pl. Zamieszczone na tej stronie akty prawne są źródłami prawa powszechnie obowiązującego i są zredagowane w układzie graficznym zgodnie z rygorami zawartymi w ZTP. Odpowiadając na pytanie autora artykułu, jak uczyć studentów poprawnego przygotowywania aktów prawnych, należy zasugerować sięgnięcie do oficjalnego publikatora, którym jest Dziennik Ustaw oraz do przepisów ZTP i komentarzy do tego aktu. Uwaga ta jest o tyle zasadna, że w obecnym zalewie informatorów prawnych wszelakich kontakt z tekstem autentycznym może być czasami niezwykle pożyteczny, nie tylko dla studentów.

Tiret, czyli...

Osobny fragment artykułu autor poświęcił kolumnowej budowie przepisów, w tym z zastosowaniem tiret. Tiret to jednak – wbrew twierdzeniom autora – nie myślnik. Tiret jest niesamoistną jednostką redakcyjną przewidzianą w § 56 ust. 3 ZTP, wprowadzaną w obrębie litery i oznaczaną krótką poziomą kreską. Myślnikiem natomiast  oznacza się tzw. część wspólną wyliczenia, co może budzić szczególne trudności w przypadku użycia tiret, o czym doskonale wiedzą osoby zajmujące się legislacją w codziennej praktyce.

Uwagi powyższe nie oznaczają, że błędy w redagowaniu aktów prawnych się nie zdarzają. Błędy te występują, tak jak w każdej działalności ludzkiej. Można jednak z dużą dozą prawdopodobieństwa,  postawić tezę, że w tekstach ustaw opublikowanych w Dzienniku Ustaw do rzadkości należą błędy tak podstawowe  jak opisywane przez autora artykułu. Należy dodać, że wszelkie uwagi mogące przyczynić się do dalszej poprawy legislacyjnej aktów prawnych muszą być przyjmowane z należytą powagą, niemniej jednak uwagi te nie powinny być czynione bez uprzedniej wnikliwej analizy zarówno przepisów ZTP, jak i praktyki legislacyjnej.