Fidala: Ostrzejsze kary za naruszanie prawa ochrony konkurencji

Od 18 stycznia 2015 r. zacznie obowiązywać znowelizowana ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2014 r., poz. 945, „Ustawa"), której celem jest m.in. wzmocnienie systemu ochrony konkurencji i konsumentów w Polsce. Przede wszystkim przez zwalczanie nielegalnych porozumień zawieranych między przedsiębiorcami, o których mowa w art. 6 Ustawy. W tym zakresie Ustawa wyposaża prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) w instrumenty prawne, które w zamierzeniu ustawodawcy mają doprowadzić do wyeliminowania szkodliwych dla rynku porozumień oraz mają ograniczyć ryzyka ich występowania.

Ostre narzędzia

Spośród tych instrumentów najwięcej pytań i wątpliwości wiąże się z przyznaniem prezesowi UOKiK prawa do nałożenia kary pieniężnej do 2 000 000,00 zł na osobę zarządzającą przedsiębiorstwem, która w ramach sprawowanych funkcji umyślnie dopuściła przez swoje działanie lub zaniechanie do naruszenia przez tego przedsiębiorcę zakazu zawierania porozumień ograniczających konkurencję (art. 6a oraz art. 106a ust. 1 Ustawy). Tak sformułowany przepis pozwala na wyodrębnienie kilku istotnych elementów decydujących o podmiotowym i przedmiotowym zakresie jego zastosowania.

Po pierwsze, ukarane zostać mogą wszelkie osoby, które Ustawa definiuje jako „zarządzające", tj. kierujące przedsiębiorstwem, w szczególności zaś osoby pełniące funkcję kierowniczą lub wchodzące w skład organu zarządzającego przedsiębiorcy (art. 4 pkt 3a Ustawy). Tak szeroka definicja osoby zarządzającej pozwala objąć spektrum stosowania omawianej regulacji wszelkie osoby decydujące u danego przedsiębiorcy o istotnych, strategicznych kwestiach mających przełożenie na jego rynkową działalność. W zależności od struktury organizacyjnej przedsiębiorcy w grę wchodzić mogą np. członkowie zarządu, rad nadzorczych, a w przypadku mniejszych podmiotów – kierownicy czy prezesi odpowiedzialni za działania tych podmiotów.

Po drugie, podstawą odpowiedzialności tych osób są umyślne (a więc zawinione) działania lub zaniechania. Odwołując się do koncepcji „winy" przyjmowanej w prawie karnym, oznacza to, iż konkretna aktywność lub jej brak nakierowane na celowe naruszenie prawa (tzw. zamiar bezpośredni) lub występujące w sytuacji możliwości przewidzenia naruszenia i akceptacji tego ryzyka (tzw. zamiar ewentualny) pozwoli organowi antymonopolowemu ukarać sprawcę naruszenia.

Stopień winy powinien z pewnością uwzględniać należytą staranność danej osoby, która ma znaczenie dla oceny, na ile zobowiązana była zachować się w określony sposób. W przypadku np. członków zarządu należyta staranność, a tym samym umyślność zachowania, będzie uwzględniała podwyższony (profesjonalny) miernik należytej staranności, co pozwoli na szersze zastosowanie przepisów wobec tych osób.

Po trzecie, zachowanie osoby zarządzającej musi doprowadzić do naruszenia zakazu zawierania niedozwolonych porozumień antykonkurencyjnych, a więc wszelkich tych form uzgodnień między przedsiębiorcami, których celem lub skutkiem było zakłócenie skutecznej konkurencji na rynku właściwym, np. w drodze uzgodnienia cen z konkurentami, ustalenia cen odsprzedaży z dystrybutorami czy zawiązania tzw. zmowy przetargowej. O istnieniu związku między zachowaniem danej osoby a nielegalną praktyką decydować będzie okres, w którym ta osoba sprawowała funkcję „osoby zarządzającej".

Niemiecki przykład

W konsekwencji naruszycielami będą zarówno osoby obecnie pełniące tę funkcję, jak również osoby pełniące ją w przeszłości, o ile istnieć będzie związek między zachowaniami tych osób a nielegalnymi działaniami przedsiębiorcy. Mając na uwadze wydłużony okres przedawnienia porozumień (pięć lat od końca roku, w którym zaprzestano porozumień – art. 93 ust. 2 Ustawy), można przypuszczać, iż każda z osób, która w tym okresie mogła doprowadzić do zawarcia nielegalnego porozumienia, poniesie z tego tytułu odpowiedzialność.

Ciekawego kontekstu omawianych zmian dostarcza wydana niedawno przez Niemiecki Urząd Antymonopolowy decyzja, na mocy której 21 przedsiębiorców, oraz 33 osoby fizyczne zostało ukaranych sankcjami pieniężnymi w łącznej wysokości ok. 338 milionów euro za zmowę cenową zawiązaną pomiędzy producentami kiełbas. W toku trwającego ponad pięć lat postępowania urzędnicy Bundeskartellamt zgromadzili szeroki materiał dowodowy potwierdzający, iż producenci wymieniali się nieformalnie informacjami na temat podwyżek cen, jak również zawarli wiele porozumień, na mocy których podjęto ustalenia o wspólnym wprowadzeniu podwyżek cen produktów sprzedawanych do sieci detalicznych.

Zgodnie z § 81 niemieckiej Ustawy przeciwdziałającej ograniczeniom konkurencji (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen), na osoby fizyczne, które umyślnie lub przez niedbalstwo dopuściły do naruszenia prawa konkurencji, może być nałożona kara pieniężna do 1 000 000,00 euro, zaś na przedsiębiorców kary pieniężne do 10 proc. całkowitego (światowego) przychodu grupy kapitałowej, do której należy dany przedsiębiorca. Nakładając kary, Bundeskartellamt może uwzględniać okoliczności łagodzące, jak np. okres trwania porozumienia, jego znaczenie i negatywne skutki dla konkurencji czy poziom obrotu generowany przez przedsiębiorcę z tytułu sprzedaży produktów, których dotyczy naruszenie. O ile jednak w analizowanej przez Bundeskartellamt sprawie okoliczności te wzięte zostały w części pod uwagę, o tyle z uwagi na wyjątkowo szkodliwy i restrykcyjny charakter zachowania przedsiębiorców, nie ustrzegło to samych przedsiębiorców, jak i konkretne osoby fizyczne przed nałożeniem surowych kar.

Zadecyduje praktyka

Jak kształtować się będzie praktyka polskiego UOKiK w obszarze związanym z nakładaniem kar na osoby fizyczne?

Przykład z aktualnej praktyki niemieckiej potwierdza, iż omawiane zmiany legislacyjne na gruncie polskiego prawa konkurencji powinny z perspektywy przedsiębiorców stanowić czytelny sygnał dla wzmożonej ostrożności w podejmowaniu zachowań na rynku, z uwzględnieniem ryzyk naruszenia prawa konkurencji. O tym, w jakim kierunku i zakresie zmiany tę będą w całościowym kontekście wpływać na codzienną praktykę stosowania prawa konkurencji w Polsce, zdecyduje w pierwszej kolejności linia interpretacyjna samego organu nakładającego kary. Już dziś jednak można przypuszczać, iż tak szeroki zakres (podmiotowy i przedmiotowy) wprowadzanych regulacji, przy wciąż niewystarczającym poziomie świadomości przedsiębiorców istnienia ryzyk antymonopolowych, może stać się powodem restrykcyjnego podejścia UOKiK wobec osób zarządzających, które doprowadziły do naruszenia prawa konkurencji w zarządzanym przez siebie podmiocie.