Ostrzeżenie z wpisem na listę Komisji Nadzoru Finansowego na lata

Skazanie za przestępstwo ulega zatarciu. Mamy prawo do bycia zapomnianym w internecie. Tylko wpis na listę ostrzeżeń publicznych Komisji Nadzoru Finansowego trwa wiecznie, nawet mimo prawomocnego oczyszczenia z zarzutów.

Od pewnego czasu można zaobserwować wzmożoną aktywność KNF w zakresie wpisów kolejnych podmiotów na taką listę. Choć sama lista funkcjonuje od wielu lat, jej ramy prawne i praktyka funkcjonowania uległy pewnej ewolucji.

Dane do publicznej wiadomości

Jednym z efektów tzw. afery Amber Gold jest szczegółowe uregulowanie kwestii prowadzonej listy ostrzeżeń publicznych w nowym art. 6b ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, który wszedł w życie 17 stycznia 2014 r.

Na tej podstawie KNF podaje do publicznej wiadomości informację o złożeniu przez Komisję zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia określonych przestępstw związanych z bezpieczeństwem rynku finansowego, np. prowadzeniu działalności bankowej lub inwestycyjnej bez wymaganego zezwolenia. Podobnie, jeżeli przewodniczący KNF przyłączy się do postępowania przygotowawczego prowadzonego z urzędu lub na podstawie zawiadomienia podmiotu innego niż KNF.

Informacje o podmiocie i rodzaju podejrzenia podawane są poprzez zamieszczenie na wyodrębnionej stronie internetowej KNF pod nazwą „Lista ostrzeżeń publicznych Komisji Nadzoru Finansowego". Informacje na liście ostrzeżeń uzupełniane są o wzmiankę o prawomocnej odmowie wszczęcia postępowania przygotowawczego albo o prawomocnym umorzeniu postępowania przygotowawczego, a w przypadku wniesienia aktu oskarżenia o wzmiankę o prawomocnym orzeczeniu sądu.

Co daje lista

Celem prowadzenia listy ostrzeżeń publicznych jest szybkie i skuteczne ostrzeżenie uczestników rynku finansowego przed podmiotami, z których działalnością wiążą się wątpliwości co do jej legalności (prowadzenia działalności regulowanej bez wymaganego zezwolenia). System „wczesnego ostrzegania" jest szczególnie ważny w realiach szybkiego obrotu na rynkach finansowych, gdy rozstrzygnięcie sprawy przez organy ścigania lub sądy może zająć wiele miesięcy albo nawet lat.

Z tego względu system ostrzeżeń publicznych działa także w innych państwach europejskich. Ostrzeżenia publikowane są przez poszczególne organy nadzoru – członków i obserwatorów Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA) i agregowane przez Międzynarodową Organizację Komisji Papierów Wartościowych (IOSCO). Ze względu na potencjalnie dotkliwe skutki dla podmiotu objętego ostrzeżeniem organy nadzoru najczęściej zobowiązane są do przestrzegania określonej procedury wpisu (np. jeżeli jest to możliwe, powinny zapewnić podmiotowi złożenie wyjaśnień) oraz do informowania o przyczynach wpisu. Lista ostrzeżeń publicznych jest przy tym odstępstwem od zasady domniemania niewinności i wyrazem bardzo dużego zaufania do nadzoru finansowego.

Gdy niewinny staje się podejrzanym

Skoro do wpisu na listę ostrzeżeń wystarczy samo tylko zawiadomienie o podejrzeniu przestępstwa, powstaje pytanie o skutki ostatecznego i prawomocnego stwierdzenia, że dany podmiot jednak nie naruszył prawa.

Do niedawna oczywiste było, że oznacza to wykreślenie z listy ostrzeżeń. Taka była też praktyka KNF.

Jednak kilka miesięcy temu nastąpił zwrot w praktyce KNF. Komisja uznała, że w świetle znowelizowanych przepisów wpis na listę ma charakter bezterminowy. Podnoszony przez KNF argument jest dość prosty – przepisy regulują wpis na listę oraz mówią o wzmiankach o orzeczeniach i postanowieniach w toku postępowań. Brak natomiast przepisu o wykreśleniu z listy.

Interpretacja ta została rozwinięta w piśmie KNF z 14 sierpnia 2014 r. skierowanym do banków i oddziałów instytucji kredytowych, opublikowanym na stronie internetowej KNF. Komisja podkreśla w nim, że doszło do „kategorialnej zmiany" skutkującej modyfikacją kształtu i funkcji listy ostrzeżeń publicznych. Poza ogólnymi informacjami o zmianach przepisów i zdarzeniach uzasadniających wpis, KNF wskazuje, że „wpis na listę ostrzeżeń ma charakter bezterminowy, co oznacza, że nie podlega on stosownemu usunięciu, natomiast informacja o fakcie złożenia zawiadomienia lub przystąpienia do postępowania jest sukcesywnie uzupełniana o kolejne fakty procesowe". Nawet w razie oczyszczenia z zarzutów wpisany podmiot pozostaje na liście ostrzeżeń „z tym istotnym zastrzeżeniem, że rzeczone fakty [procesowe] zostaną odnotowane w stosownej wzmiance". Celem takiego działania jest, zdaniem KNF, „zapewnienie opinii publicznej pełnego spektrum informacji, w tym także oceny dokonanej przez organy ścigania lub sądy".

Powinna być szansa na skreślenie

Zaprezentowana przez KNF interpretacja budzi poważne wątpliwości.

Norma postępowania jest wyznaczana nie tylko poprzez literalne i wyrwane z kontekstu systemu prawnego odczytanie treści przepisu prawa. Odczytując przepis, należy w szczególności dokonać jego interpretacji systemowej i funkcjonalnej, pamiętając o nadrzędnych zasadach prawa i wartościach realizowanych przez system prawny, jak również o regułach logicznego rozumowania.

Tymczasem fundament rozumowania przedstawianego przez KNF – brak wyraźnego przepisu o trybie wykreślenia podmiotu z listy – przypomina toczoną ponad dekadę temu lekko absurdalną dyskusję o tym, czy Sejm może odwołać własnego wicemarszałka, skoro przepisy na ten temat milczą. Jeżeli organowi nadzoru powierzono odpowiedzialne zadanie prowadzenia listy ostrzeżeń publicznych, w tym dokonywania i aktualizacji wpisów, do kompetencji organu powinno należeć także usunięcie podmiotu z listy, gdy wpis okazał się nieuzasadniony. Zwłaszcza że w przepisach próżno szukać zakazu wykreślenia.

Przemawiają za tym także argumenty funkcjonalne. Celem prowadzenia listy jest ostrzeganie przed nieuczciwymi uczestnikami rynku. Nie jest nim natomiast ostrzeganie przed uczestnikami uczciwymi (do czego prowadzi bezterminowość wpisów). Należy przy tym pamiętać, że lista stanowi swoiste odstępstwo od konstytucyjnej zasady domniemania niewinności. Wykładnia prokonstytucyjna nakazuje więc odrzucenie stanowiska KNF.

Wreszcie pozostaje argument praktycznej użyteczności listy. Jeżeli będą na nią wpisywane kolejne podmioty (średnio kilka miesięcznie), a wpisy nieaktualne nie będą usuwane, w perspektywie kilku lat obejmie ona kilkaset wpisów, z których tylko część będzie realizować cel ostrzegawczy. Lista ostrzeżeń rozrośnie się do rozmiarów rejestru klauzul niedozwolonych, w których gąszczu konsumentowi bardzo ciężko znaleźć dotyczącą go informację.

X jest złodziejem*

Umieszczenie samej tylko wzmianki o oczyszczeniu podmiotu z zarzutów wydaje się zupełnie niewystarczające. Do złudzenia przypomina zwalczaną przez samą KNF praktykę stosowania krzykliwego hasła, któremu towarzyszy „gwiazdka" i drobny przypis zawierający informację, która temu hasłu w rzeczywistości przeczy (* sąd uznał, że X złodziejem jednak nie jest).

Biorąc pod uwagę kluczową rolę zaufania w stosunkach na rynku usług finansowych, sam fakt umieszczenia usługodawcy na liście stanowi silny sygnał rodzący negatywne nastawienie. Jest zaś mocno wątpliwe, że potencjalny klient zapozna się z całością informacji zawartych we wpisie, a także dodatkowymi, dość obszernymi wyjaśnieniami KNF na temat charakteru listy, znaczenia wpisów i dokonanych wzmianek. Tym bardziej że zniechęca go do tego sama Komisja. W realizowanej obecnie kampanii informacyjnej pod hasłem „Sprawdź, komu powierzasz" pomija te subtelności. Spoty radiowe i telewizyjne ostrzegają tylko, by przed podjęciem decyzji finansowej i wyborem usługodawcy sprawdzić, czy „nie ma go na liście ostrzeżeń publicznych". Zaś na stronie internetowej KNF informacja ta jest uzupełniona o wyjaśnienie, że na liście „umieszczone są podmioty prowadzące działalność bez odpowiedniej licencji KNF", a więc „na takie firmy klient powinien szczególnie uważać, bowiem istnieje wobec nich podejrzenie prowadzenia działalności niezgodnej z przepisami prawa".

Negatywne konsekwencje bezterminowego wpisu są tym dalej idące, że szereg zagranicznych organów nadzoru i organizacji międzynarodowych (np. IOSCO) agreguje ostrzeżenia publiczne ogłaszane w innych jurysdykcjach, wskazując jedynie nazwę podmiotu oraz organu, który opublikował ostrzeżenie – bez wchodzenia w szczegóły co do charakteru tego ostrzeżenia, wzmianek itp.

Pytanie o praworządność

Przytoczone okoliczności rodzą pytanie o dopuszczalność stosowania przez organ władzy publicznej przepisów ustawy w sposób, który nie realizuje założonego celu regulacji, a przy tym prowadzi do nieuzasadnionego naruszenia praw podmiotów działających na rynku. Odpowiedź negatywna jest oczywista i wynika chociażby z konstytucyjnej zasady państwa prawa, w którym organ władzy publicznej powinien wykonywać swoje kompetencje w sposób należyty, prawidłowo ustalając normę postępowania i nie wyrządzając szkód uczestnikom rynku.

Szkody takie powstają i będą powstawać, a dzieje się to w wyniku naruszania zasadniczych praw uczestników rynku.

Przede wszystkim każdy usługodawca ma prawo do dobrego imienia (renomy). Jeżeli firma danego podmiotu w sposób nieuzasadniony pozostaje na liście oskarżeń publicznych, ma to oczywisty negatywny wpływ na jego reputację. Bezterminowe pozostawianie przez KNF informacji o postępowaniach zakończonych umorzeniem albo uniewinnieniem prowadzi do zachwiania konkurencji na rynku. Ciążące na wybranym usługodawcy nieuzasadnione piętno podejrzenia przekreśla bowiem podstawową równość traktowania wobec jego konkurentów.